第五十九条 违反土地管理法规，非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。
【释义】 本条是对非法征用、占用土地或者贪污、挪用土地征用补偿费用所应承担的法律责任的规定。
一、关于非法征用、占用土地的法律责任
宪法第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”土地管理法第2条第4项规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”从这两项法律的规定可以看出，征用土地是国家为了社会公共利益的需要，将集体所有的土地转变为国有土地的一项制度。征用土地必须具备以下几个条件：第一，征用土地是一种政府行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征用，其他任何单位和个人都没有征地权；第二，必须依法取得批准；第三，必须依法对被征地单位进行补偿；第四，征用土地的补偿费用收支状况必须公开，接受社会的监督。
非法占用土地，主要是指违反土地管理法律、法规的规定，未经合法批准占用土地的行为。近些年来，在对非农建设用地需求趋旺的情况下，有的农村集体经济组织采取非法手段将农户承包的土地转为建设用地，谋取利益。这些行为严重损害了农民的切身利益。
对于农用地转为建设用地，法律规定了严格的审批程序：一是省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。二是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。三是在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目可以由市、县人民政府批准。四是在以上规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
尽管法律规定得非常明确，但仍然不断出现侵害承包方土地承包经营权的违法现象。为此，农村土地承包法第59条规定，违反土地管理法规，非法征用、占用土地，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。
损害赔偿是指因当事人一方的侵权行为对他方造成损害时应承担赔偿对方损失的责任。对于权利人来说，损害赔偿是一种重要的保护权利的手段；对于义务人来说，它是一种重要的承担责任的方式。赔偿损失的范围包括侵权人造成的全部损失。例如，承包方在承包的土地上投入了很多资金，施肥、打水井灌溉等等，由于非法征用和非法占用土地，将水井填平了，农作物也破坏了，承包人对土地的投入付之东流，而更重要的是承包方失去土地或者土地受损。这些都属于损失的范围。法律规定对于非法征用和非法占用而给承包方造成的损失，应当承担损害赔偿责任。至于损害赔偿适用的法律，如果是国家机关或者其工作人员违法行使行政职权乱征地，侵犯土地承包经营权造成损害的，如果符合国家赔偿法规定的条件的，由国家给予赔偿。其他主体的侵权行为，如村委会乱占地，侵害土地承包经营权的，就适用民法通则等有关法律进行赔偿。如果非法征用、占用土地构成犯罪的，应当依照刑法第410条“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，”或者按照刑法第342条“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”的规定处罚，其“违反土地管理法规”的含义，按照2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的关于《中华人民共和国刑法》第342条的解释，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。
二、关于贪污、挪用土地征用补偿费用的法律责任
国家实行征用土地补偿制度。土地管理法第47条明确规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”农村土地承包法第16条在承包方享有的权利中明确规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”
征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。 (1）土地补偿费是指因国家征用土地对土地所有者和土地使用者因土地被征用而受到的经济损失的补偿。补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。征用耕地的土地补偿费标准为被征用耕地前3年平均年产值的4至6倍。 (2）安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。其安置补助费的标准为该耕地前3年平均年产值的4至6倍。 (3）地上附着物包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、水井、道路、地上地下管线、水渠的拆迁和恢复费用等。 (4）青苗补偿费是指农作物正处于生长阶段而未能收获的，因征用土地需要及时让出土地而致使农作物不能收获而使农民造成损失的，应当给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。青苗补偿费的补偿标准，一般根据农作物的生长期按一季的产值予以计算，或按一季作物产值的一定比例予以补偿。
农村的土地属于农民集体所有。征用土地的土地补偿是对土地所有权的补偿，是其价值的表现形式。因此，土地补偿应当属于土地所有权人和使用权人，用于被征地单位的生产发展，安置被征地的农民等。任何单位和个人贪污、挪用征地补偿费都是违法行为。对此，土地管理法第79条规定：“侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”农村土地承包法第59条规定，对于违反土地管理法规，贪污、挪用土地征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
1.关于贪污罪。刑法第382条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”由于征地补偿应属于集体所有，属于公共财产，所以国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有征地补偿费的，就构成了刑法规定的贪污罪。为了解决各地在司法实践中提出的村民委员会等村基层组织人员，在从事哪些工作时属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的问题，九届全国人大常委会第15次会议于2000年4月29日通过了关于《中华人民共和国刑法》第93条第2款的解释。该解释表明，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事征地补偿费用管理的，属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。根据上述规定，村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府依法从事土地征用补偿费用的管理工作时，可以成为贪污罪的主体。
根据刑法第383条的规定，对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚： (1）个人贪污数额在10万元以上的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。 (2）个人贪污数额在5万元以上不满10万元的，处5年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。 (3）个人贪污数额在5000元以上不满5万元的，处1年以上7年以下有期徒刑；情节严重的，处7年以上10年以下有期徒刑。个人贪污数额在5000元以上不满1万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。 (4）个人贪污数额不满5000元，情节较重的，处2年以下有期徒刑或者拘役。情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。
2.关于挪用公款罪。刑法第384条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。”由于征地补偿费属于公共财产，因此，国家工作人员利用职务上的便利，挪用征地补偿费归个人使用，就构成挪用公款罪。
根据刑法第384条的规定，对挪用公款罪，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处5年以上有期徒刑。挪用数额巨大不退还的，处10年以上有期徒刑或者无期徒刑。
第六十条 承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。
承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。
【释义】 本条是关于承包方违法将承包地用于非农建设的，以及给承包地造成永久性损害所应承担的法律责任的规定。
一、关于承包方违法将承包地用于非农建设应承担的法律责任
江泽民总书记指出：“保护耕地，就是保护我们的生命线。”中央有关文件也曾多次指出，要做好耕地的保护工作。土地管理法第3条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。而建设用地则是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。将土地做这样的分类是国家实行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。土地管理法第14条规定，承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。第44条规定，涉及农用地转为建设用地的，由相应的人民政府批准。这种农用地转用审批是国家控制土地利用、保护农用地的必要手段。为了加强对土地的保护，农村土地承包法第8条又明确规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”从以上的这些规定可以看出，农用地用于非农建设是要经过严格的审批的，而不是承包方个人的行为所能决定的，否则就是非法改变承包地的用途。为此，农村土地承包法第60条第1款规定：“承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。”
对于承包方违法将承包地用于非农建设的，县级以上地方人民政府有关部门有权依法予以行政处罚，即行政机关对违反国家土地管理制度的违法行为人，依法给予行政制裁。具体到违反土地管理法规定的处罚有： (1）罚款； (2）没收违法所得； (3）没收在非法征用或者占用的土地上建造的建筑物和其他设施； (4）责令限期改正或者治理； (5）责令缴纳复垦费； (6）责令退还或者交还非法占用的土地； (7）责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施等。
二、关于承包方给承包地造成永久性损害应承担的法律责任
人口多、土地少是我国的基本国情。我国的耕地资源有以下几个显著特点：一是人均占有耕地的数量少；二是耕地总体质量差，生产水平低；三是耕地退化严重；四是耕地后备资源匮乏。不仅如此，每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾害毁损等原因还在造成耕地不断减少。而且，从现阶段来看，在粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。泱泱十几亿人口的大国，吃饭问题只有靠我们自己来解决，只有靠这有限的耕地来养活自己。因此，农村土地承包法在规定承包人的义务中明确规定：维持土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。以防止承包户为局部的、眼前的利益所驱动，未经批准擅自改变承包土地的用途或者进行掠夺式经营给土地造成永久性损害。
我们都知道，耕地耕作层是经过多年耕种形成的，是农业生产中的宝贵的资源。一般来说，要形成好的土壤结构要经过很长时间的耕作、施肥和培养，良好的土壤结构对农业生产非常重要。但是如果承包方把土地改作他用，如建房，挖砂、采石、采矿、取土，甚至建设小砖窑、小煤窑等，就会占用和破坏大量的良田，破坏土地种植的条件，甚至会给承包地造成永久性的损害。为此，农村土地承包法第60条第2款规定：“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。”
第六十一条 国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【释义】 本条是对国家机关及其工作人员利用职权侵害土地承包经营权，应当承担的法律责任的规定。
稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的制度基础。中央在1992年的有关文件中曾指出，要使家庭联产承包为主的责任制长期稳定，并不断完善，必须将其纳入法制的轨道。依法管理农村承包合同，这是稳定和完善家庭联产承包制的重要保障。农业承包合同一经依法签订，即具有法律约束力，任何单位和个人均不得擅自变更或者解除。农业承包合同的管理，包括合同的签订和鉴证，无效合同的确认和处理，合同的变更或者解除，合同纠纷的调解和仲裁等，都必须严格按照法律程序办事，一定要杜绝单方面违约、毁约的现象，杜绝在农业承包合同的管理上强迫命令、随意侵权、以权代法等行为。1995年中央文件又强调，要坚决维护承包合同的严肃性。严禁强行解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，强行解除未到期承包合同，侵害农民合同权益的行为，要坚决纠正；造成严重后果的，要依法查处。
关于承包方的经营自主权问题，1998年中央有关文件指出，要切实保障农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体。1999年中央有关文件又指出，坚持尊重农民的意愿和生产经营自主权。切实尊重、依法保护农户自主经营、自负盈亏的市场经营主体地位，保护农民的生产积极性，把调整农业生产结构的自主权真正交给农民。各级政府要加强信息引导和示范指导，严禁行政干预、强迫命令和搞“一刀切”。
在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。当前农村出现的土地承包经营权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的。但是，一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题，有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权；有的把土地流转作为增加乡村收益的手段，与民争利，损害了农民的利益；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业，影响了农民正常的生产生活；有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村的基本经营制度。土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。只有第二、三次产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和收入来源的地方，才有可能出现较大范围的土地流转，发展适度规模经营。总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备这个条件。因此，土地使用权流转一定要坚持条件，不能刮风，不能下指标，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。
针对土地承包中存在的弊端，对于如何解决这些问题，中央有关文件又指出，乡镇党委和政府要切实贯彻党的土地承包政策，监督农村土地的合理使用，为土地流转及时提供法律、政策服务。村集体经济组织要维护好农民的土地承包权益，为土地流转提供信息，做好协调服务工作。地方各级政府的农业行政主管部门应当做好农村土地流转的指导和管理工作。指导农村土地流转合同的订立，及时办理因土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证等工作；建立流转合同档案，妥善调解和处理土地流转纠纷。国家机关以及工作人员在农村土地承包问题上应当着眼于农民的利益，及时提供法律、政策服务，指导农民依法行事，使农民在承包期内，对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地承包经营权的收益。土地承包经营权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
为了更好地保护农民的利益，本法第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第9条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第10条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第16条规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产和处置产品。同时，本法第61条还规定，国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，变更、解除承包合同，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违反上述规定，应当相应承担民事、行政和刑事法律责任，包括：
1.损害赔偿。指当事人一方的侵权行为而对他方造成损害时应承担赔偿对方损失的责任。国家机关以及工作人员利用职权违法行政，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，应当承担赔偿责任。
2.行政处分。对于违反法律规定利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分。行政处分的种类有：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除8种。具体应当给予哪一种行政处分，由有权做出行政处分决定的机关根据违法的性质、情节严重的程度等决定。
3.刑事处罚。刑法第397条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权的行为，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当承担相应的刑事责任。