近两个月来，一些热点城市土地市场回暖，出现了个别所谓“天价地”的现象，有人将其归咎于我国的土地储备制度。土地储备究竟是个什么样的制度？它在我国土地市场中发挥什么样的作用？这些问题亟待明确。
土地储备制度作为土地市场调控手段在不断构建与完善
我国城市土地储备制度在上个世纪末起源于上海，发展于杭州，于2002年在全国普及，至今全国绝大多数市、县相继建立了土地收购储备机构，部分省、自治区、直辖市也建立了省级土地储备机构。
2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》，重点在于“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。由此可见，土地收购储备制度作为土地市场调控与管理措施在不断构建与完善。
经过多年实践，土地储备制度在规范土地市场，全面实施土地招拍挂出让制度，防止土地资产流失方面起到了重要作用，也正是由于土地储备制度影响了部分利益集团的既得利益，所以引起了广泛争论，甚至出现土地储备“与民争利”、“导致地价房价上涨、扰乱房地产市场”的说法。其间确有少数地方政府过度追求财政收入造成的负面影响，但更多的是由对土地储备制度的不理解导致的。所以，有必要纠正对土地储备制度的一些错误认识。
土地储备是政府依法进行土地资产管理的重要措施
目前在实践中，城市政府实施土地收购储备的对象主要是城市待开发土地、旧城改造土地和城市规划区内部的集体土地等。根据《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”；第十一条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施”。如果不由政府统一收回或征收这些待开发土地，一是难以按照城市规划要求实施旧城改造和城市建设，或者即使进行了改造建设也难以符合规划要求；二是难以满足土地出让管理的要求，尤其难以满足招拍挂出让方式的要求。
土地储备是防止土地资产流失的重要手段
目前，对土地收购储备制度争议的焦点主要集中在利益关系上。毋庸讳言，城市政府通过土地收购储备，确实实现了政府土地收益；也不可否认存在一些地方政府强制压低收购价格、过度收购和出让土地等现象，但从总体而言，土地收购储备制度是防止国有土地资产流失的重要手段。
首先，土地增值主要是由规划用途改变和城市基础设施建设引起的，应该收归国有。因为土地收购储备主要是针对城市待开发土地、旧城改造土地和城市规划区内部的集体土地等，这些土地在开发前往往土地利用方式较差，或为工业用地，或为农用地，或为平房区，其土地价值也较低；通过规划改变用途，乃至基础设施建设投入，使其土地价格大幅度提高，这种增值是由于公益设施或公共活动所引起的，应按照“涨价归公”的原则收归国有。在没有实施土地收购储备制度以前，开发商直接通过转让等方式取得土地，导致这些增值收益直接流入各转让方和开发商手中，引起国有土地资产大量流失。
其次，土地收购价格遵循规定和协商原则确定，符合双方利益。《土地储备管理办法》中明确规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。”在实践中，各城市在确定收购价格时均一定程度上考虑开发价值的分摊，如杭州市规定：“土地收购补偿费可以按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定。”这实际就是将开发后新用途价格和原用途价格共同考虑后确定收购补偿价格，以适当提高补偿标准。
政府土地收益基本处于合理范围
从土地收购的经济收益看，有媒体称：“土地储备机构成为地方政府倒地卖地工具，收益上百倍。”实际情况是什么样的呢？对武汉、合肥、厦门、汕头、苏州、威海、南通这7个城市土地储备机构2006年1月至2008年12月间，收储并开发供应的房地产用地的调查显示：出让总价款约为895亿元，其中土地取得和开发等成本费用约730.4亿元，政府纯收益约164.6亿元。平均收益约为成本的22.5%。其中南通最高，为162%；厦门最低，为10.9%，这些均在合理范围之内，与“收益上百倍”的说法相去甚远。
与开发过程中的政府税收和行政事业性收费不同，地价是让渡国有土地使用权的代价，是国家作为土地所有者权益的体现，纳入政府预算“收支两条线”，取之于民，用之于民。政府收取的地价扣除土地取得费用、土地开发费用及相关税费外，所得土地纯收益主要用于市政基础设施建设、保障房建设、补贴农业等公益性事业。开发商诟病土地储备制度的目的，除了将高房价责任推向政府外，潜台词是政府不应垄断土地一级供应市场。近期，有开发商通过各类渠道提出：“应该允许企业储备土地”、“将土地动工开发期限从2年延长为4年”等。显然，企业储备或变相储备土地的好处除了能获得行业竞争优势外，还能坐享土地增值收益。但是，土地增值收益源于政府长期的公共投资，理应“涨价归公”，由国家收回，用于基础设施建设和城市发展。
政府实行土地收购储备和招拍挂公开出让制度，实际上是将以往由开发商占有的部分超额地租收回，用于公共事业，同时防止开发商的区域垄断，通过保障土地平稳供给，确保房地产市场健康稳定发展，这是符合人民的整体和长远利益的。
土地储备是调控土地市场供求关系的客观要求
《土地储备管理办法》中明确规定：“各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。”因此，土地储备是加强土地调控、规范市场运行的基本措施。各城市政府也正是按照这一原则构建和实施土地储备制度的。例如北京市规定，土地整理储备工作必须坚持四个原则：必须坚持严格土地供应总量控制和土地集中统一供应的原则；必须坚持全市统一的土地交易市场原则；必须坚持市区两级中心各司其职、各负其责的原则；必须坚持积极探索适合本市特点的土地储备机制的原则。同时，提出土地整理储备工作的指导思想和工作思路：以规范土地市场建设为重点，不断深化土地供应制度改革，集中力量搞好土地收购储备、土地一级开发、土地整理专项规划和土地入市公开交易等工作，积极稳妥地推进土地整理储备工作。从这些原则可以看出，土地储备是实施土地调控，尤其是土地市场调控的客观要求。（中国农业大学土地资源管理系 朱道林）