中国农民土地维权中心法律汇编
城中村改造的理论框架及案例研究
城中村是我国快速城市化过程中一个非常普遍的现象和热门话题。城中村是指在快速农村城市化过程中，在城市建成区内以原农村居民点为依托形成的与周边城市环境构成鲜明反差的以原农村居民“一户一栋”为基本特征的特殊居住区，也称“都市里的村庄”（杜杰，1999）。随着城市化的不断深入，城中村日益表现出诸如违法建设泛滥、安全隐患严重、环境质量低下、社会问题突出等种种复杂而严重问题（李培林，2002；王德，2001；王如渊，2002），对所在城市的统一规划和统一管理产生极大破坏，改造城中村一时成为各市共同的呼声。在实践上，珠海、广州、深圳、吴中等不少城市进行了有益探索，为改造城中村积累了一定的经验。然而，现有文献多是对各地特定做法的经验总结，并没有上升到理论高度，无法为分析、解决城中村问题提供一个系统的理论分析工具。本文试图就城中村改造提出一个理论框架，以廓清认识，为改造实践指明着力的方向。
1 城中村改造的理论框架
1.1 城市政体理论(Urban Regime Theory)——城中村改造的理论基础
据张庭伟（2001）先生的介绍，城市政体理论(Urban Regime Theory)是近20年来占美国城市理论主导地位的理论。该理论从政治经济学的角度出发，对城市发展的动力——市政府(所谓“政府的力量”)，工商业及金融集团(“市场的力量”)和社区(“社会的力量”)三者的关系，以及这些关系对城市空间的构筑和变化所起的影响，提出了一个理论框架。由斯通(Stone)、罗根(Logan)和莫罗奇(Molotch)所创建的政体理论是从发达国家中城市政策的演变分析中得出的（Stone C., 1989; Logan J. and Molotch H., 1987; Molotch H.,1976）。该理论认为，城市空间的变化是政体变迁的物质反映。谁是“政体”的成员，谁是“政体”的主导者，会引起城市空间结构的不同变化。城中村改造实质上反映的也是政体力量的对比：当政府力量在从中占据主导地位时，政府主导的改造拆迁就成为必然选择；当企业（市场）力量占据主导地位时，城中村改造就会朝着企业的意愿发展；当业主（社会）力量足够强大时，城中村改造就会最大限度地满足业主的利益。城中村改造的关键就是协调好各种政体力量的利益关系。
1.2城中村改造的利益格局
城中村改造涉及政府、业主与改造单位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它两方代表各自的利益，城中村改造的实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡。具体到改造项目来说，政府不再是笼统、抽象的，而是具体为市政府、区政府、街道办（当然也包括相应的各级业务主管部门），相互之间有各自的利益；具体到城中村来说，业主包括城中村集体经济组织和村民个体，而且集体经济组织还是个体村民的群体利益代表，这一点与普通居住区分散的小业主大不相同；改造单位是指取得改造权的权利主体，一般情况下应为房地产开发商，在特殊情况下政府和业主也可以充当改造单位。
（1）政府与改造单位的关系。该关系主要涉及规划与地价两方面问题。规划方面主要考虑的问题是，政府在确保达到城市发展要求的前提下，兼顾改造单位的利益，确定适当的开发强度，分担合理的市政配套设施。地价方面主要考虑政府如何采取地价优惠或补贴的方式，给开发建设单位让利，确保改造项目得以进行。因此，确定合适的开发强度与地价就成为平衡二者关系的焦点。
（2）政府与业主的关系。该关系主要涉及房地产权确认及保护小业主利益问题。与一般国有土地不同，城中村因土地产权不清晰而产生了大量违法建筑，给城中村改造带来很大障碍。因此，解决改造前后房地产权确认问题是处理政府和业主之间关系的主要内容。当然，通过完善改造政策、采取措施以防止出现楼房烂尾、业主无法回迁等问题，也是政府的职责所在。
（3）改造单位与业主的关系。该关系涉及拆迁安置补偿，主要考虑改造单位以何种方式、标准对业主进行安置补偿的问题。该关系很大程度上是个市场问题，政府不宜直接介入。
综上所述，城中村改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置四方面问题来平衡政府、业主与改造单位三者之间的利益关系，其中解决土地产权问题又是城中村改造的基本前提。
1.3 城中村改造必须把握的几个原则性问题
除产权、规划、地价及拆迁补偿安置外，具体到特定的城中村改造项目，还须解决要不要改造、改造主体、改造目标和改造模式等原则性问题。这些原则性问题是解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置等的前提和基础，决定了后者的方式和内容。
（1）正确判断要不要改造。
一个城中村要不要改造，不仅仅取决于其物质环境状况，更要考虑其背后种种复杂的社会经济形势，特别要与所在城市的房地产市场形势、经济结构及人口结构相适应。首先，城中村改造必然带来住宅供应量的增大，如何正确判断当前房地产市场形势并采取适当的调控措施，就显得至关重要。例如，为避免城中村改造冲击房地产市场，珠海市决定在改造期间三年内不新供应土地。其次，城中村中居住着大量从事服务业的外来人口，改造将不可避免地提高这部分人口的居住成本。如果一下子改造得过多，将会直接影响到服务业的经营成本，甚至动摇整个城市的经济基础。第三，城中村往往处于城市的“黄金”地段，外来的低收入租客可以方便地找到工作，政府提供的廉价住房又因一般在城市的边缘而难以找到工作。城中村改造如果处理不好这个问题，就有可能出现“有住房无工作”或“有工作无住房”的混乱局面。
（2）明确改造的主体。
一般来说，政府、企业、业主都可以成为改造主体。具体到特定项目，这取决于三者的意愿和彼此力量的对比。一般说来，如果涉及市政基础设施等公共利益，由政府为主改造就比较合适；如果是纯粹的经营性项目，则由企业为主可能就比较合适；如果业主是一个具有足够开发实力和资质的法人，由业主组织改造也是理想选择。当然，各方之间进行合作也是一个改造途径。
（3）制定切合实际的改造目标。
改造目标既要符合城市规划标准，又要切合实际情况。改造目标很大程度上取决于城中村的现状情况。针对不同类型的城中村，有改造的以提高人居环境质量为目标，有的以提高村民经济收入为目标，有的以保护历史为目标，有的以完善市政配套为目的。当然，也有的仅仅以消除安全隐患为目标。
（4）确定合理的改造模式。
针对不同的改造目标和现状情况，有不同的改造模式可供选择。例如，有的改造仅仅是局部建设，有的则是整体推倒重来；有的以拓宽开敞空间、完善公共设施为主，有的以改变私人居住环境为主；有的就地拆迁安置，有的则采取土地置换的方式实行整村搬迁。
2 深圳特区城中村改造案例
2.1深圳特区的城中村问题
深圳经济特区于1992年实行了农村城市化，通过对农村集体土地进行统征的方式，完成了集体土地的国有化。在当时特定的历史条件下，向农村返回了约占统征地3-4%的土地，作为原村民（转为城市居民）的宅基地及农村集体经济组织（改造为股份公司）的工商发展用地。由于农民的就业问题并没有得到解决，农民的生活出路仍依靠返回的土地。90年代中后期，随着城市外来人口激增和土地大幅升值，原村民在利益驱动下，不断突破80年代制定的私房不高于三层的标准（深圳市规划国土局，2001），先后进行了两轮大规模的私房拆除重建，在原按三层半规划的间距、道路、市政设施没有任何增加或改善的情况下，农村私宅不断向空中扩张，由三层半而五、六层，再到七、八层，甚至十层以上，形成了今天布局混乱、建筑密集、近可握手的城中村。
由于城市化速度远高于一般地区，深圳特区的城中村问题远比一般城市突出，主要表现在以下几个方面：
（1）建筑蕴涵利益大。目前城中村住宅都是经过多次翻修扩建的城市住宅，一般都超过六层，有的甚至高达10层以上，蕴涵着巨大的经济利益。如果按目前私房的平均建筑造价估算，特区私房的总造价高达140亿元。考虑到相当可观的租金，城中村蕴涵的利益可想而知。
（2）开发强度普遍过大。目前特区城中村的平均容积率在3.0以上，而与此相邻的珠海市城中村的平均容积率尚不足1.0。
（3）土地国有化不彻底，违法滥建严重。由于在土地国有化过程中，政府当时并未给予足够的征地补偿，相当一部分城中村尚未办理征地手续，结果使集体和村民对该部分土地事实上拥有完全的无限期的产权和开发建设权，最终导致违法建设严重泛滥。以罗湖区为例，截止1997年底，未经审批的违章建筑占私房总量的比例高达34.9%。
2.2深圳特区城中村改造的困境
深圳特区城中村存在的上述问题，给改造带来了很大的压力，令改造工作陷入困境：
（1）产权困境。城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性，令改造陷入两难境地：如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分违章建筑难以强制拆除，令改造无从进行。
（2）规划困境。城中村现状开发强度大，容积率高，市政公用设施欠账多。在特区已无空地可以置换的情况下，在城中村范围内即便维持现状的开发强度，也难以达到改善城市环境的要求。而要维持这种起码的城市环境标准，不仅开发商无利可图，业主也不易接受。
（3）拆迁补偿困境。城中村现状住宅面积大，建筑成本高，每年还可为业主带来相当可观的租金收益，需要补偿安置的数额巨大。而且，业主对于拆迁普遍有抵触情绪，这给改造单位带来巨大的改造成本（包括交易成本）与风险，令开发商望而却步。此外，业主倾向于只接受住房补偿，进一步加重了规划的困境。
（4）土地供应困境。为保证改造单位在改造中有赢利或至少不亏损，政府需要给改造单位实行大幅度的地价优惠，或进行大量资金补贴，这不仅影响到地价收益进而延缓城市建设步伐，而且容易造成土地供应失控，冲击商品房市场。
2.3深圳特区城中村改造的基本思路
针对上述问题与困境，从平衡政府、业主和改造单位三者之间的利益关系入手，通过挖掘城中村的有利条件，对深圳城中村提出如下改造思路：
（1）政府统一规划引导，市场主导建设，鼓励农村集体经济组织自行改造
一是政府不直接介入改造。这是因为，如果政府作为改造主体，除了巨大的建设投入之外，还将承受巨大的补偿压力，背上沉重的财政包袱，而且这种以行政强制力为后盾的做法容易引起业主的抵触。再说，政府作为改造主体介入城中村改造，将会混淆政府与市场的职能，破坏市场经济的公平竞争原则。因此，政府应从拆迁补偿的纷争中解脱出来，通过统一规划，制定优惠政策，积极吸引、鼓励社会力量参与城中村改造。当然，对于涉及公共利益的重大市政建设工程等项目，政府也可作为改造主体组织改造。
二是提倡农村集体经济组织自行改造，允许其它开发单位参与改造，但须经改造项目所在的农村集体经济组织同意。第一种做法的好处是，拆迁补偿问题基本可以解决，且省去了开发商的利润部分，总体上降低了改造成本，问题是改造所涉及资金不易得到充分保证。第二种做法可以解决资金不足问题，且由于农村集体经济组织的参与，拆迁补偿问题也容易解决，但考虑到开发单位合理利润的需要，政府须在规划上做出一定的让步，不利于整体环境的改善。
（2）统一建设、成片改造，有计划地逐步推进
为避免再次出现分散建设，杜绝改造单位“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，城中村改造须根据城市规划的统一要求，由城中村集体经济组织或开发商统一建设、成片改造。而且，为保证成片改造得以真正落实，应确定城中村改造的最小用地规模。同时，城中村事关农民经济出路、外来人口住房以及社会安定，城中村改造不可能一蹴而就，而应在规划的指引下有计划地逐步推进。改造项目应纳入全市统一的土地开发供应计划，避免造成土地供应失控，冲击房地产市场。
（3）运用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节
用基准容积率和地价杠杆对城中村改造实行双重调节是指，政府针对辖区内城中村改造项目制定一个统一的容积率——基准容积率，对于规划容积率低于基准容积率的那部分项目用地收取优惠地价，对于高出基准容积率的那部分项目用地收取完全的甚至更高的地价。这样做既有利于将辖区内所有改造项目的整体开发强度控制在可接受的水平，而且有助于消除各城中村、村民之间的不公平，可有效避免违法滥建行为。
基准容积率实际上是各村现状容积率的平均值与标准拆建比的乘积。基准容积率的确定，关键在于标准拆建比的计算。依据成本估价法原理，新建房地产（赔偿以外部分）售价＝总地价成本+总建造成本+毛利润，可以得出标准拆建比的计算公式为：
标准拆建比＝拆赔比｛1+（地价+建造成本）（1+毛利润率）/〔房地产价格-（地价+建造成本）（1+毛利润率）〕｝
其中，标准拆建比＝改造后总建筑面积/改造前建筑面积；拆赔比＝赔偿面积/拆除面积；地价为楼面地价，单位为 元/平方米；建造成本为平均建造成本，单位为 元/平方米；房地产价格为当前商品住宅均价，单位为 元/平方米；毛利润率视为综合了拆迁、安置等多种因素，单位为 ％。
（4）城中村土地彻底国有化，完全消除改造的产权障碍
由于土地产权关系不清带来的严重问题，城中村改造首先需要解决土地产权的遗留问题，需对城中村土地实行彻底的国有化改造。具体操作时，应本着尊重历史和现实的态度，在不严重违反规划的前提下，依据有关法律法规，通过将应补地价款与征地补偿费相抵的方式，对
（5）采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式
一般来说，房屋拆迁补偿有房地产权调换（实物补偿）和货币补偿两种方式。考虑到深圳城中村现状开发强度很大，且业主普遍倾向于接受实物补偿的情况，如果让业主自由选择补偿方式，将使城中村整体开发强度居高不下，难以有效改善环境。因此，深圳应实行货币补偿与房地产权调换相结合的方式，并规定补偿给业主的房地产每户不得超过一定面积，超出部分一律实行货币补偿（或采用入股分配红利的方式），以免改造项目的容积率过高，对全市整体环境以及市政公共设施构成压力。
（6）设立城中村改造专项资金，扶持市政配套建设
市政配套落后是城中村的普遍问题，完善市政配套是城中村改造的基本目标之一。为扶持城中村改造，政府可设立城中村改造专项资金，将改造过程中收取的罚款、地价等收益全部纳入基金。该资金实行专款专用，主要用于完善城中村的市政配套设施和对改造各村进行宏观调控。对于改造中已完成大配套的城中村，可通过返还等方式予以奖励；对于未完成大配套的，从改造基金中拨款，由政府组织有关建设单位完成；对于未完成小区配套的，由政府组织完成配套设施建设，按实际发生的费用向改造单位收取配套费，并将其纳入改造基金。