城乡二元结构“破”在眉睫
主持人：农民日报记者 吕明宜
嘉宾：中国社会科学院农村发展研究所研究员李成贵
农业部农村经济研究中心研究员 郑有贵
日前，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定指出，我国已经“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，这被外界视为继5年前的十六届三中全会首度提出“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”后，开始对“破除城乡二元结构”下达的“攻击令”，受到社会的普遍关注。值此改革开放三十周年之际，我们应该如何理解党中央这一决议的重要意义？本期对话，我们请来了中国社科院农村发展研究所研究员李成贵和农业部农村经济研究中心研究员郑有贵来一起深入探讨。
主持人：今年是改革30周年，在这个时刻中央召开全会研究部署“三农”工作，特别提出要着力破除城乡二元结构，你们对此如何理解？
李成贵：30年前的改革主要是着力解决农业生产的效率问题，目的是多生产农产品，解决短缺经济，并没有触及二元结构问题。其实，当时也没有能力解决二元结构。30年过去了，我国农村发生了巨大变化，取得了举世公认的成就。但是，城乡差距依然很大，特别是在农民收入这一核心指标上，城乡居民的收入差距还在拉大，去年是3.33∶1，是改革以来最大的；农村的社会事业发展也还滞后，公共品供给明显不足。这种情况，有损于公平，也因农民收入上不去而制约农村市场开拓，进而影响国民经济发展，导致效率损失。所以，在国家总体上进入工业化中期阶段，财政收入增加较快的条件下，破除二元结构就必然成了历史性的国家战略。
主持人：城乡二元结构的形成由来已久，解决起来难度应该是相当大的，三中全会对此作出了战略部署，你们认为破除城乡二元结构的难点或关键问题是什么？
郑有贵：着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须树立全局观和系统思维，其中体制机制尤其是决定性因素。
李成贵：搞好体制机制创新，在城乡统筹的框架内把农村发展的各种要素配置好，需要真正解放思想。解放思想，不是首先要考虑风险最小化，而是要在考虑到风险的条件下去追求收益的最大化；在考虑风险时，要坚持一个基本原则，就是“两害相权取其轻”。不真正解放思想，各种资源要素就很难配置好。这里，主要是要促进资源赋权、农民进城和资本下乡。资源赋权，就是要强化农民的土地承包经营权，促进土地流转，不要把土地这一最稀缺的资源排斥在市场之外。农民进城，就是要农民真正市民化，要在城镇落地，不能长期在城乡之间来回流动。资本下乡，就是要搞活农村金融，特别是要把农村商业金融搞起来。
主持人：谈到土地这一重要要素问题，三中全会说要“健全严格规范的农村土地管理制度”，你们认为土地制度创新要实现的目标是什么？
李成贵：三中全会已经明确说要“稳定和完善农村基本经营制度”。那么，在农村土地集体所有制这个制度基础上，如何搞好改革？我想，主要是要解决好土地的“稳”、“活”和“严”三者的关系。“稳”即稳定的农村土地承包经营制度，是要实现好农民的利益。现在的关键是要“活”，要让土地流动起来，即要发展好农民的利益；同时，也要“严”，就是加强管理，维护好农民的利益。
郑有贵：30年来我国土地规模经营的推进甚为缓慢，目前土地流转比例估计不足10%，户均经营规模也就半公顷。这种小农生产格局尚未改变，其局限性越来越突出，主要体现在：第一，小规模分散生产经营，不利于农业劳动生产率和农产品商品率的提高，使农民增收空间非常有限。第二，生产经营性风险比较大。一方面是来自市场的风险，正如马克思所说，商品价值的实现是“惊险一跳”，对于小农生产来说更为困难；另一方面是控制农产品质量的风险，比如分散的小规模种养方式给食品安全的监管带来了很大难度。第三，小农分散生产经营明显缺乏国际竞争力。所以，土地确实要流转，不流转就没有规模，没有规模就难以提高劳动生产率，难以有效地发展现代农业，农民增收空间也就得不到拓展。
主持人：大家都能看到土地经营规模过小的局限性，也都希望土地能流转起来。但是，在坚守18亿亩耕地红线和保障农民权益的前提下，如何才能真正使土地流转起来呢？流转中又有哪些模式值得倡导和需要注意些什么问题？
李成贵：多年来一直提的“依法、自愿、有偿”仍然是基本的原则，在此原则下要鼓励农民多种方式的土地流转，转包、出租、互换、转让、股份合作，等等，都属正常途径。为了促进土地流转，政府要做好服务工作，提供相关的土地租入租出信息，帮助农民联系流转对象，协调流转价格，提供规范的流转合同文本，提高土地流转交易的成功率。
郑有贵：在市场经济条件下，农民群众和基层干部是非常具有创造力的。一些地区探索出农村土地信用合作社的土地流转模式，是一种值得倡导的模式。农村土地信用合作社，就是引入了金融部门的存、贷款机制，农民把所承包的土地，像把钱存到银行或从银行贷款一样，不耕种者将其存到土地信用合作社获得存地费，需要耕种者支付贷地费从土地信用合作社贷出土地。土地信用合作社对农民存入的土地，可由合作社直接经营，可由合作社与一些企业合作经营，也可由合作社转包、出租、入股经营；所得收入，主要用于支付农民的存地费，留少量用于发展集体经济和公共事业。
农村土地信用合作社把土地承包经营权流转与农业的组织化发展结合起来，这一创新很好地解决了土地承包经营权流转中遇到的一些重大难题。一是避免了土地承包经营权入股流转中的一些难题，如土地承包经营权股份化时难以真正实现与资金等资产对等折股的问题。二是可以很好解决随着经济发展而出现土地增值后农民的权益问题，使农民对土地增值的权益得到很好保障。三是形成方便灵活而又规范的组织化、制度化的土地流转机制，使土地经营权能够有序、透明、规范地推进，避免出现“暗箱操作”之弊端。四是形成民有民办民管民受益的合作社机制，农民享有公开透明的知情权、决策权、监督权、收益权，使农村土地信用合作社具有了较强的向心力和凝聚力。从探索实践看，这种土地流转模式与组织制度的创新，既符合农民对土地这一特殊重要生产资料的心理要求，又很好地解决了土地流转中的混乱和利益冲突，有利于和谐社会的构建，将受到农民的广泛欢迎而具有良好的发展前景。
李成贵：土地流转过程中，也要有配套措施来防偏和化险。主要是三点，一是充分尊重农民意愿；二是不能改变土地用处，农地农用；三是要社区内部优先。
主持人：现在城乡二元结构的一个重要表现就是城乡公共服务水平差距甚大，中央提出要推进基本公共服务均等化，那么，如何更好地推进？
李成贵：这方面需要政府加快完善公共财政制度，不仅要在城市实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，同样也要把广大农民包括在内。农村已经实行了义务教育，但师资水平偏低；合作医疗也得到了迅速推广，已有7亿多农民参加了新农合，但大病报销比例还偏低；覆盖全国农村低保也已经建立，3000多万农民从中受益，但低保标准也偏低。再如，我调查中发现有的村庄还不通电，农民门早上听鸡叫，白天听鸟叫，晚上听狗叫，文化生活很贫乏。这些都需要政府加大投入，今后政府预算内用于“三农”的支出要有明显增加，土地出让金用于“三农”的比例要有更大幅度的提高。
郑有贵：城乡基本公共服务均等化，是衡量城乡经济社会发展一体化新格局的重要标尺。其中，不仅有建立覆盖城乡公共财政的问题，还有与农村发展和农民需求相适应的供给模式的探索问题。这是一个新命题，也是一个大命题，有待各地因地制宜进行探索、创新和破解。