失地农民再度引发“两会”代表委员关注
在今年的全国两会上，记者发现很多代表委员的议案、提案等都是从关心最困难群体、解决群众最关心的问题入手。
代表委员激辩土地使用权作价入股说
一次看似寻常的事件，却在两会代表间、社会上引起强烈反响--广东省准备尝试用农民土地使用权作价入股的方式建设韶赣（广东韶关至江西赣州）高速公路。
事件之所以影响这么大，是因为在失地农民问题成为各种矛盾交织焦点的今天，这种做法在一定程度上对解决失地农民问题进行了有效尝试。
土地使用权作价入股的做法含金量到底有多高？能否从根本上解决失地农民问题？这种做法能走多远……出席两会的部分人大代表、政协委员进行了热议。
正方：采取土地使用权作价入股的方式解决失地农民问题是完全可行的。
全国人大代表、广西河池市市长杨才寿说，实践证明那些采用一次性补偿方式解决失地农民问题的工程，刚开始时，业主、移民皆大欢喜。孰不知，几年后，问题一下子暴露出来。
比如，作为失地农民中的特殊群体水库移民就是这样。我国很多大中型水利水电工程，尤其是一些老库区，就是采取一锤子买卖，一亩地给农民补偿多少钱，搬迁后别的事情就很少管了。很多移民刚开始时高兴，揣上钱天天吃好的，喝香的，买摩托车到处晃悠，甚至有的拿钱打牌赌博。几年下来，正事没干，钱也花光了，技术也没学，种地没土地，工作又没有，生活一下子陷入困境。
在生计受到威胁的时候，他们将会无所顾忌，采取种种手段，包括一些过激的行为，为权利而奔波。其实，在这个过程中，除部分人有违法行为外，很多人是正当的利益诉求。而这个时候，由于受现行水利水电工程投资体制、土地制度及所签合同等约束，政府很难再洗牌重来。
全国人大代表、百色市凌云县县委书记韦瑞灵说，土地使用权作价入股在一定程度上确保了失去土地的农民可以长期受益。最直接的效果就是，只要这项工程有稳定的收入来源，他们将不再为填不饱肚子而发愁。生计问题解决了，其他问题再一步步解决。同时，这种做法在一定程度上将失地农民和入股的工程捆绑在一起，形成利益共同体，一荣共荣，一损俱损，进而更好地做到和谐发展。
反方：对建设周期长、投资大的工程，用土地使用权作价入股的办法解决失地农民问题，实际上缺乏可操作性，不利于保护被征地农民的利益。
全国人大代表、四川省委副书记蒋巨峰等认为，一是近期农民的生产生活无法解决。如果被征地农民一旦采取土地使用权作价入股，就会失去征地补偿费用，就没有政府的安置措施。这样在农民搬迁至工程产生效益的几年时间里，农民失去土地、失去基本生产资料，仅靠自身力量不可能解决基本的生产生活问题。
二是长远生计难以保证。比如，大中型水利水电工程电站投资巨大，每位移民土地使用权作价入股占工程总投资的比例不高。入股取得的分红十分有限，难以保障被征地农民的长远生计。
三是农民承担的经营风险过大。因电站建设的一大部分资金由银行贷款解决，电站投产后，产生的效益主要用于偿还银行贷款，入股农民很难拿到入股分红。同时，一旦工程有什么问题，所有入股农民都会受到致命影响。
四是一旦土地被作价入股，这些移民就会变成靠吃红利的失地农民。实践证明，要保证农村移民长期生活稳定，还是不能离开土地，因为土地是农民的根。
中立：将就业、低保等措施与土地使用权作价入股打包实施。
全国人大代表、广西贺州市市长陈利丹说，土地使用权作价入股的办法解决失地农民问题是可行的，但同时是有前提的。一是要设置一个保底线。意思就是说，不管工程有无产生效益、效益如何，从农民失去土地的那一天起，业主就要补偿，补偿的数额不能低于保底线，上不封顶。这在一定程度上让失地农民规避了上述风险；二是业主要尽可能通过自己的项目，安置解决移民就业，从而不仅解决了这些失地农民的生计问题，还解决了其发展问题；三是对那些不能产生长期效益的项目，比如房地产项目等，农民千万不能用土地入股的方式。因为，这样的项目一次卖完就完了。
全国政协委员、成都市政协副主席贺大经说，土地使用权作价入股方式是一种可以探索的方式，就四川省成都市而言取得了一些成功的范例，但在整个操作过程中也存在一些需要完善的地方。作价作多少？采用什么样的方式作价？如何保证权益等问题仍待细化。土地使用权作价入股的方式是解决问题的一个方案，但政府、业主要做好引导工作，不能让这些农民变成新的吃地租群体。
不可小觑的土地纠纷
土地纠纷问题，在构建和谐社会的今天，已成了部分农村社会的不稳定因素。
一方面是失地农民在现实生活中所处的窘境，另一方面是地方官员的提心吊胆、牵肠挂肚。而按照我国土地管理法规定，征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费用、安置补助费用以及地上附着物和青苗补偿费用。
是什么原因造成失地农民陷入如此的生活窘境呢？
全国人大代表、华中师范大学教育学院教授周洪宇在其提交的议案中明确指出，由于《土地管理法》在实施过程中存在着很大的问题，致使失地农民的生活并没有得到切实保障。
周洪宇分析认为原因有三点：首先，征地程序没有合法化。目前，一些地方往往只强调农民必须服从国家利益，而忽视了农民对征地的知情权和依法获得补偿安置权利的问题。征地审批、公告程序被架空，有的边斩边奏，有的先斩后奏，甚至有的斩了也不奏。
其次，由于没有相关的法律条文，农民在土地被征用后，生活保障问题很难得到落实。安置失地农民的补偿金很少能切实落到失地农民的手里。征地补偿费往往采取层层下拨的方式，所以征地补偿费被拖欠、截留、挪用的现象在各个地方都不同程度地存在。周洪宇举例说，安徽省农调队抽样调查56个乡镇征占土地情况，涉及29835户，至检查结束时还有2841户没有得到补偿。
再次，补偿费用偏低。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。而按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。
对此，全国政协委员、成都市政协副主席贺大经委员说，一方面，征地听证程序并未落实。据我们调查在一个县仅有十分之一的征地履行了征地听证程序，主要原因就是当地政府一心求快，觉得履行程序麻烦，而这带来的最终结果是图快反而慢了，怕麻烦反而带来更大的麻烦！
另一方面，征地信息公开程度和透明度不高。农民了解征地信息的主要渠道仍是征地公告、征地动员会等，所获信息非常有限。同时，村级自治组织并没有发挥在征地事务上民主管理的作用，征地补偿款的管理和使用不透明、不公开和缺乏监督问题突出，村委会、村干部截留、侵占征地补偿款现象时有发生。
周洪宇代表建议，制定《失地农民社会保障法》
对于失地农民的社会保障问题，周洪宇在其提交的议案中建议，全国人大常委会委托劳动和社会保障部牵头，相关部门参与，在广泛调研和借鉴国外做法经验的基础上，尽快起草《失地农民社会保障法》，争取尽早提交全国人大常委会审议通过。
对于《失地农民社会保障法》应包括的内容，周洪宇代表建议至少包括四个方面内容：
完善征地制度，保证失地农民享有充分的知情权，实现征地过程公开、公平、公正；解决征地后失地农民基本生活问题。土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。对纯农户来说，失去土地便意味着生活保障的丧失；提高补偿安置标准，确保足额兑现，明确土地补偿费的分配管理。国家应统一制定同一区域内的征地综合补偿安置标准，妥善解决征地工作过程中出现各种补偿不均的问题。还应建立监督机制，实行政务公开和财务公开，加强对征地费使用情况的监督，及时将补偿资金标准额度和每户农民资金到位等情况，要公示，严禁挪作它用。土地补偿费和安置补助费应确保征地后农民的生活水平不降低；引导就业，进行就业培训，扶持创业，给失地农民以城市居民待遇。就业是失地农民最好的社会保障，建议政府从土地出让金中划出一定比例的资金用于对其进行就业培训，为其再就业创造条件和提供机会，多渠道、多方式解决就业问题，并对其就业给予适当的政策倾斜。
贺大经委员呼吁，五措施加快征地制度改革
贺大经建议，五管齐下对现行土地征地制度进行改革完善。
第一，认真执行征地听证程序，确保农民的意愿得以充分地表达。按照国土资源听证规定的有关规定，完善各省市的征地听证程序，切实履行征地程序中的告知义务，积极引导土地权利人和农村集体组织积极参与征地听证，从而将被征地人的意愿表达纳入合法有序的轨道，杜绝采取征地先行、争议后决的做法，没有执行征地听证程序的坚决停止征地。
第二，扩大征地信息发布渠道，加大征地前有关政策法规的宣传力度。完善政府征地政策的发布平台和传播渠道，保证让被征地农民及时、全面、正确地了解有关征地的政策法规，增强政策法规的透明度，确保政府依法征地。
第三，强化村务公开，落实村民自治，确保征地过程的民主参与，村级自治组织和村级集体经济组织应当依据村民委员会组织法、农村土地承包经营法的要求，将征地事务纳入村务公开的重要内容，建立公示制度，依法民主管理征地补偿款等征地事务，真正让被征地农民行使民主参与、民主决策和民主监督的权利，切实保障被征地农民的合法利益。
第四，制定《集体所有土地拆迁房屋补偿评估办法》，实现公平的补偿。根据上海等地的经验，应尽快制定《集体所有土地拆迁房屋补偿评估办法》，建立农村集体土地征用拆迁房屋的中介评估机制，城乡一体的价格评估和利益保护机制，保证农村房屋拆迁补偿有一个公平合理的标准，从而有效防范征地纠纷。
第五，完善征地纠纷的调处机制，及时解决征地纠纷。政府是征地的决策者和行为人，自然不能既当运动员，又当裁判员。所以必须在现有的制度框架下，充分发挥人大、政协监督和司法监督的作用，探索建立征地补偿安置争议的协调和裁决机制，稳步推进土地征收征用制度改革。