对失地农民后续生活安置的策略分析
田雨露
内容提要：本文对目前失地农民产生的原因，以及对失地农民的主要矛盾进行了分析，并结合专家学者和“两会”代表对失地农民的后续生活安置策略进行了比较分析，得出了自己独有的分析结果。
关键词：失地 农民 工业园区 居民 城镇
失地农民是国家经济发展过程中的必然产物,是国家工业化道路的必然结果。当前的失地农民已成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的弱势群体,怎样来保障这一弱势群体,解决失地农民的后续生产生活生计的问题,是我们解决“三农”问题的又一个难题。这里我对失地农民的后续生活安置的策略进行分析,以便让各位学者参考。
一、失地农民的种类
当前我国的失地农民主要有企业征占地的失地农民、国家建设征占地的失地农民、农民与农民之间的土地流转后的失地农民。企业征占地主要是各省市、区县的工业园区对农民土地的征占；国家建设占地主要是大中型水库、铁路、高速路、机场等国家建设征占地。而农民与农民之间的土地流转又产生了新的失地农民。他们才是真正的“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”最弱势的群体。
二、失地农民面临哪些矛盾
1、工业园区失地农民的主要矛盾
工业园区的失地农民有哪些主要矛盾呢？一是农民的工作环境变化产生的新矛盾，这一矛盾是由种地农民变为了务工工人，由原来自己决定生产变为了为工厂服务的打工者，从劳动的主体变为了劳动的客体。使得农民在思想上不适从，不接受。特别是在自己的土地上打工，由原来的自我做主变为了被支配的客体。二是原来的劳动时间转化为休闲时间，消费增长速度大于收入增长速度的矛盾；这部分失地农民主要是年老没有技能的农民，他们原本在自己的土地上耕作，现在失去了耕作的机会，在原有的劳动时间内，无事可做。从而走亲访友、赶场上街，甚至打牌娱乐，来渡过这些时光。这无形增加了失地农民的支出，使得支出的增长幅度大于收入的增长幅度，失地农民感觉到经济越来越困难。三是相同工作不平等待遇的矛盾，这部分失地农民主要是年青有技术的农民，他们在工业园区内找到了适合自己的工作，但因为不是原厂的正式职工，所做的工种一样，待遇却不同。这部分技术农民在心理上不平衡，形成新的矛盾。四是分散的个体劳动转变为集体劳动带来的新矛盾；这部分失地农民，他们失地前的劳动是单个的、个体的、一家一户的劳动，现在部分失地农民有了新的工作，并共同在工业园区内工作。在工作上相互协调、相互联系，同时也有了更多的工作和生活中的交流，使一些原本不重要的矛盾通过大家的传导，而脱离事物的本质，并以误传误，引发新的矛盾。五是生活方式上，由原来的分散居住转变为安置居民点的群居生活方式带来的新矛盾；工业园区的建设，政府为解决失地农民的住房，统一修建了居民点，这本是一件利民的好事，原本分散居住的群众集中到了一起，分散的个体形成了一个利益共同体，一但有人误导，就会形成一个新的力量团体，给政府带来许多新困难。六是失地农民农转非后表面上看似城镇居民，却与城镇居民有着本质的不同。“农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真空地带（1）。农民的土地被工业园区征占后，农民成为了城镇居民，他们不同于城镇居民的工作坏境和生活坏境，在城镇的生活环境中，他们保留了原有的地域关系，亲朋关系、邻俚关系、血缘关系和家族关系。他们所形成的城镇居民点，只是一个新农村居民集中点。在外来因素的误导下很容易形成一个团体，一股力量。因而常有群体事件的发生，使政府难以控制。他们同城镇居民不同，城镇居民虽在一个小区内生活，但大多互不相识，没有共同利益体，不可能引发大的群体矛盾。
2、国家建设征占地失地农民的矛盾
国家建设征占地的失地农民，特别是西部地区的失地农民，他们大多是一次性赔偿，而且国家赔偿标准低，虽然当时农民乐意接受，但几年后农民就没有了生活保障，从而引发新的矛盾。如全国人大代表、华中师范大学教育学院教授周洪宇在“两会”提交的议案中说：“失地农民补偿费用偏低，从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。而按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活”（2）。几年后，失地农民又将怎样生活，这是国家征占地的失地农民面临的新问题，形成新的不稳定因素。如三峡库区移民的农转非部分，他们所得的土地赔偿人均只有2.3万余元(含青苗、房屋赔偿等)。就是这2.3万元的补偿个别区县还是分十年来支付的。这部分人农转非后，他们的子女又结婚生子，对于自然增长的人口是没有补助的。真正成为了无住房、无生活来源、无社会保障、无土地耕种的“飞农”人员。
3、土地流转失地农民的矛盾
这部分农民的矛盾集中体现在消费的增长大于收入增长的矛盾。
我对长寿区八颗的土地流转进行了了解。当初，农民热情很高，积极支持土地流转。农民说不种地也能收到每年每亩400公斤的粮食，还可以在外打工挣钱，再也不愁在外打工家里无人播种和收割。一年后，农民的思想发生了巨大的变化和分歧。农民当初的承诺不干了，个别群众要收回承包地。这部分群众因无技能外出打工，又无土地可种，常常上街打牌，走亲访友，原有的劳动时间变成了娱乐休闲时间。在收入没有增长的情况下，消费却进一步增加，越来越感觉钱不够用了，好像比流转土地前变得更贫穷了，每年的收入折成现金后，没有几天就用完了，进而形成新的失地农民，这部分人成为了真正的“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的最弱势群体。
三、当前各位学者和“两会”代表对失地农民后续生活安置的对策
全国人大代表、华中师范大学教育学院周洪宇教授认为：“完善征地制度，保证失地农民享有充分的知情权，实现征地过程公开、公平、公正；解决征地后失地农民基本生活问题。国家应统一制定同一区域内的征地综合补偿安置标准，妥善解决征地工作过程中出现各种补偿不均的问题。土地补偿费和安置补助费应确保征地后农民的生活水平不降低；引导就业，进行就业培训，扶持创业，给失地农民以城市居民待遇。就业是失地农民最好的社会保障，建议政府从土地出让金中划出一定比例的资金用于对其进行就业培训，为其再就业创造条件和提供机会，多渠道、多方式解决就业问题，并对其就业给予适当的政策倾斜”（3）。国务院发展研究中心农村部部长韩俊 认为：“现在有关部门比较关注的是适当提高对失地农民的补偿标准，适当增强征地过程的透明性，这是必要的，但还不是治本的措施。治本的措施应该是：第一，改革征地制度。真正区分不同类型的土地征用，缩小征地范围，允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下，平等地进入市场流转。第二，进一步完善有关法律法规。由集体土地变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。要尽快制定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。第三，建立失地农民再就业培训机制。失业是失地农民面临的最大问题。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。第四，要建立社会保障制度，消除失地农民的后顾之忧，尤其是医疗和养老保险。现在不是钱的问题，土地增值收益那么高，从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来，完全可以解决这一问题”（4）。其次还有专家和两会代表提出用土地使用权作价入股的策略等。作者认为这些都是很好的解决失地农民后续生活安置的策略和具体措施。
四、对失地农民后续生活安置的策略分析
以上有了各位学者和两会代表对失地农民的后续生活安置的策略。这里，我再对失地农民后续生活安置的策略进行分析。
农民最珍贵的是土地，土地是他们的命根子，是他们生活的保障。现在因为国家的经济建设，使他们失去了生存的土地。失去了家乡的土地，不等于别的地方就没有土地，我从这一思路来解决失地农民后续生活安置的问题。
现在，国家对耕地资源有准确的信息资料，全国耕地面积为18.2574亿亩。对益开垦而未开垦的耕地国家没有这方面的信息资料，各省市还有多少可以开垦的土地资源，能解决多少失地农民，我们还是一个未知数。就我镇而言就有益开垦而未开垦的耕地达千余亩（非退耕还林地）。作者认为：
1、各省市要对本省市的益垦耕地进行资源普查，撑握信息。对失地农民除了以上学者和两会代表的提案外，还可以在农民自愿的前提下，让农民开垦益垦荒地，在外地种地和创业，但不强制迁移，保留户籍，解决没有技能的农民种地的问题。国家再给予农民垦荒经费和基本农田建设，如修建蓄水池、对农机进行补助等优惠政策。给农民新的创业机会，在他们收入稳定后，农民自愿迁移的，再为农民办理户籍。让他们迁得出、稳得住、富得起。
2、以政府为主导，组建国外劳务输出中介公司，让农民在国外种地。进行农民输出、农技输出。让失地农民在家享有基本的社会保障后，再给失地农民创造外出挣钱的机会，彻底解决失地农民收入稳定的问题。
3、从实质上解决外出务工失地农民工的社会保险和医疗保险。现阶段外出务工失地农民（含农民工）主要在东部沿海打工，他们的工作不固定，一年一换，有的一年几换，根本没有养老保险，企业的养老保险和医疗保险也是形同需设。在东部沿海打工的失地农民，他们因工作变换大，企业养老保险的转变和延续，各地还没有规范化的方案。因而他们在外打工无论多少年，也没有养老保险。医疗保险也是一样，失地农民在外打工生病后只能回原籍报销，报销手续复杂，比例低，一般只能报20-30%左右。扣除报销过程中的往返路费，实际上外出务工的失地农民没有享受到医疗保障。作者认为，全国所有的失地农民（含农民工）无论在哪个省打工，医疗保险就应由哪个省按本省的标准在打工所在地进行报销。一方面解决务工农民的社会保障和医疗保险的问题，还解决西部贫困的省市还要为东部发达省市负担养老保险和医疗保险的问题。仅这一项，西部贫困省市每年要为东部发达省市负担数以千亿的养老保险和医疗保险。这是发达地区对贫困地区的掠夺。
4、政府应对企业征占地的失地农民、国家征占地的失地农民和土地流转的失地农民采用同一方案，不应采取哪里闹事就解决哪里的办法，不闹的就不解决，不出政策。