政策解读：土地利用分区与差别化的土地利用政策
土地利用分区与差别化的土地利用政策
全国土地利用总体规划修编工作委员会
为什么要分区
《纲要》根据各地在自然条件、资源禀赋、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异，在东、中、西和东北四大政策分区基础上，根据土地资源状况与利用特点，进一步把全国划分为九个土地利用区，包括西北区、西南区、青藏区、东北区、晋豫区、湘鄂皖赣区、京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区。明确了各区域土地利用管理的重点，有针对性地指导各区域的土地利用和调控。划分土地利用区是由我国的基本国情和区域经济社会发展的客观要求决定的。
我国各地区间的区域差异显著，客观上要求划分不同的区域，因地制宜指导不同区域土地利用。我国各地区差异十分显著，这是我国的基本国情。同时，各地区间在资源共享、市场互通、设施互联、环境共保等方面的相互关联密切，如上游地区的经济社会发展及土地利用深刻地影响着中、下游地区，西部地区的经济社会发展、土地利用特别是生态环境状况深刻地影响中、东部地区，省区内不同地区之间也是如此。因此，客观上要求围绕充分发挥各地区的比较优势、促进区域间合理的分工与协作等目标，划分土地利用区，统筹协调各区域的土地利用。
划分土地利用区是贯彻落实科学发展观、实施区域发展战略和政策的重要手段。在我国社会主义市场经济体制日趋完善和投资体制进一步改革的新形势下，中央赋予土地政策参与宏观调控的新职能，土地和信贷成为这一轮宏观调控的两大基本手段。国家针对各地区间经济社会发展的不平衡和自然条件、资源禀赋的相似性和差异性，制定了一系列区域发展战略和政策。许多省（区、市）也制定了相应的战略和政策。土地作为重要的宏观调控手段，在统筹区域协调发展方面起着重要作用，这些重大的区域发展战略和政策的贯彻落实，必然要求制定与之配套的区域土地利用战略和政策，这也是落实科学发展观和“五个统筹”的基本要求。
划分土地利用区是协调解决区域发展和资源环境矛盾的必然要求。我国人口众多，人均土地特别是人均耕地少，耕地后备资源严重不足，同时，我国正处在工业化、城镇化加快发展的进程中，土地需求十分强烈。各地区由于自然条件不同、经济社会发展状况和所处的发展阶段也不一样，发展过程中面临的各种资源环境问题包括土地利用问题不尽相同，呈现出不同的情况和特点。要解决好这些问题，必须跳出局部地域空间，从全局出发，着力解决区域性问题，促进区域经济、产业、人口发展与土地利用相协调。
划分土地利用区是防止重复建设、产业结构趋同的有效途径。完善的基础设施是经济社会发展的前提和保障。近年来，各地为了加快自身发展的步伐，都在不断地建设和完善基础设施，先后上马了一批交通、水利、能源、环保等重大基础设施项目，这无疑为经济社会的进一步发展奠定了基础。但是另一方面，在基础设施建设中，由于缺乏必要的区域统筹和协调，导致一些基础设施盲目上马、重复建设，造成土地资源和资金配置上的巨大浪费。比如在一些地方出现了“机场建设大战”、“港口码头建设大战”，产业发展也是如此。因此，迫切需要制定土地利用的调控政策和措施，同其他手段相互配合，统筹区域土地利用，有效控制和防止重复建设和产业结构趋同。
差别化的土地利用政策是如何体现的
《纲要》 在划分土地利用区，明确区域土地利用方向和重点的基础上，根据资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济产业布局和国土开发格局，按照形成主体功能区的要求，制定了差别化的土地利用政策，主要体现在以下几个方面：
大力推进优化开发区域土地利用转型。对珠江三角洲、长江三角洲、京津冀等都市连绵区，严格控制建设用地特别是城镇工矿用地规模的扩大，减少建设用地和城镇工矿用地年均增量，逐步降低人均城镇工矿用地面积，防范建设用地比例过大对区域资源和生态环境的损害。加强建设用地整合，积极引导人口、产业适度集聚，促进区域内城市间的分工协作和协调互补，形成等级规模合理、交通联系便捷、基本农田和生态功能区相间隔的城镇用地空间格局。在严格控制建设用地总量的前提下，保障集约利用土地的高新技术产业和现代服务业用地需求，限制占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业用地，促进产业结构升级和国际竞争力的提升。严格保护耕地，加强区内集中连片、高标准基本农田的保护和建设，促进农业向生态化、精细化、产业化、现代化发展。扩大林网、水面等用地面积，改善区域生态环境。
有效保障重点开发区域集聚人口及经济的用地需求。对辽中南、中原、长株潭、关中等城市群以及哈大齐、山东半岛、海峡西岸、武汉地区、北部湾、成渝地区、乌鲁木齐等城市密集地区，适度增加建设用地供给。加大对基础设施建设的支持力度，促进公路、铁路、航运等交通网的完善和枢纽建设，提高用地整体效益。支持主导产业及配套建设，引导产业集中建设、集群发展，有效承接优化开发区域的产业转移。合理安排中心城市的建设用地，提高城市集聚程度，发挥辐射带动作用，促进工业化和城镇化健康较快发展。加强农用地特别是基本农田整理，为粮食主产区建设奠定基础。严格保护生态用地，促进区域人口、资源、环境和谐发展。
切实发挥限制开发区域土地对国家生态安全的基础屏障作用。对大兴安岭、长白山、川滇、秦巴、藏东南、阿尔泰、塔里木河、阿尔金、羌塘高原、三江平原、苏北沿海、若尔盖、甘南、呼伦贝尔、科尔沁、浑善达克、毛乌素、黄土高原、大别山、桂黔滇等各类生态功能区、土地退化防治区，实行严格的土地用途管制，禁止不符合区域功能定位、可能威胁生态系统稳定的各类土地利用方式和资源开发活动，严格限制生态用地改变用途。支持区域内生态建设工程，促进区域生态环境的修复与改良。按照区域资源环境承载力核定区域内建设用地规模，严格限制建设用地增加。禁止对破坏生态、污染环境的产业供地，引导与区域定位不相宜的产业逐步向区外有序转移。
严格禁止在自然文化遗产保护区域土地的开发建设。按照法律法规规定和相关规划，对依法设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域，必须实行强制性保护，严禁任何有悖于保护目的的各项土地利用活动，确保生态功能的稳定发挥。（蔡玉梅 郑伟元）