山东省人民政府关于推进土地节约集约利用的实施意见
鲁政发〔2008〕90号
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
为进一步推进土地节约集约利用，按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)要求，结合我省实际，现制定以下实施意见。
一、认清形势，提高全社会节约集约用地意识
人多地少是我省的基本省情。至2007年底，全省耕地面积1.126亿亩，人均耕地面积1.21亩，有6个市、47个县人均耕地面积已逼近或低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。我省正处在社会经济快速发展时期，也是人口增长、城市化和工业化的高峰时期，经济社会发展对资源、特别是土地资源的需求增长，使得土地供需矛盾日趋尖锐。与东部沿海其他省份相比，我省节约集约用地水平差距较大，地均城乡建设用地GDP、固定资产投资、实现财税收入均在一定程度上低于广东、浙江、福建、江苏等省份。从省内情况来看，在占全省建设用地总量50%左右的农村地区，由于人口迁移、出生率下降以及相关规划和政策不配套等因素，导致“空心村”现象严重，有大量的空闲房屋、闲置土地和废弃工矿用地得不到充分合理利用，节约集约用地存在较大潜力。因此，必须进一步统一思想、认清形势，增强节约集约用地的责任感，从根本上转变工作思路，强化工作措施，切实推进节约集约利用土地工作，努力走出一条建设占地少、利用效率高的符合我省实际的土地节约集约利用的新路子。
二、明确标准，从严控制各类建设用地规模
当前，要抓紧组织开展建设用地普查评价工作，在第二次土地调查的基础上，对全省各类建设用地的利用状况、利用强度、综合承载能力等进行全面调查和综合分析评价，制定切实可行的挖潜盘活存量建设用地计划与实施方案，明确低效利用土地和空闲、闲置土地的利用方向。普查评价工作由省国土资源厅会同有关部门统一组织，市、县国土资源部门具体实施。同时，要明确用地标准，完善控制体系，确保有效控制建设用地规模。
(一)建立和完善建设用地指标控制体系。省国土资源厅要会同有关部门，依据国家确定的各类建设用地控制标准，结合我省社会经济发展、技术进步和各类规划、用地控制指标的实施情况，按照节约集约用地的原则，适时修订和完善各类建设用地控制标准，逐步形成符合我省省情的节约集约用地控制标准体系，从严控制各类建设用地规模。
(二)加强基础设施建设用地管理。统筹协调、合理编制各类基础设施建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。对能源、交通、水利等基础设施建设项目的选址和用地规模，结合技术指标、经济指标和用地标准，充分论证，优化设计方案，并严格执行各类工程项目建设用地定额标准。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地规模，尽量减少占用耕地。
(三)从严控制城乡建设用地规模。城乡规划应当与土地利用总体规划相街接，建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。省建设厅要会同有关部门，加快城乡建设规划相关技术标准的制定和修订，尽快确定不同类型、规模的城镇及村庄人均用地、用地结构等城乡规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿化率，严格按标准进行各项城市基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际的宽马路、大广场和绿化带。城市基础设施和公益项目要优化设计，科学选址，严格按照建设规模、类别及相关控制指标等规定供应土地。
(四)提高开发区及产业用地开发利用强度。开发区用地规模必须控制在经国家审核公告的范围内，严禁擅自扩大规模。要优化开发区用地布局和结构，统一规划建设各类基础设施，集中部署仓储、行政办公、居住等生产、生活配套设施。除旅游度假区外，各类开发区中生产性用地比例原则上不得低于开发区总用地规模的70%。鼓励社会资金和各类开发企业多渠道投资建设多层标准厂房，引导中小项目企业租赁和购买。今后，投资额小于1000万元或者用地面积小于0.67公顷的新建工业项目原则上不得单独供地，对行业无特殊要求的新建工业项目，一般应建造3层以上多层厂房，引导轻纺服装、电子信息、现代服务业等适宜建多层厂房的产业发展楼宇经济，提高单位土地面积的投入产出水平。
(五)严格执行各类建设用地控制标准。建设项目立项、用地预审和供地审批、规划设计、施工等环节必须严格执行国家和省出台的各类建设用地控制标准。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。国土资源、规划建设等部门要依据规定的行业、产业用地控制指标及单位面积的投资强度等，综合确定建设项目供地数量，合理确定出让土地的宗地规模。青岛市、济南市主城区房地产开发用地每宗地不得超过20公顷，其他省辖市主城区不得超过15公顷，其他地区不得超过10公顷；工业、教育、科技等项目用地范围内原则上不得建造成套职工住宅、宾馆和招待所等设施。
三、挖潜盘活，进一步提高城镇建设用地利用效能
(一)加大闲置低效土地处置力度。农用地转用批准后，满2年未实施供地的，扣减下一年度农用地转用计划相应指标。对因土地使用者自身原因造成土地闲置满2年的，依法无偿收回；土地闲置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%收取土地闲置费。对不符合法定收回条件的闲置土地，应通过协商和合理补偿，采取改变用途、等价置换、纳入政府储备或安排临时使用等途径及时处置、充分利用。制定优惠政策，引导企业通过压缩超标的绿地面积、辅助设施用地和内部少量空闲地，以及老厂房改造整理等途径提高企业现有土地利用率。鼓励企业在不改变土地用途的前提下，利用现有存量土地采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营。
(二)积极稳妥地推进旧城区改造。遵循“政府主导、市场运作，统一规划、配套建设”的原则，加快旧城区改造步伐，重点改造棚户区、城乡结合部、功能结构不合理城区，降低传统产业用地规模，提高装备制造业、先进制造业、高新技术产业及现代服务业用地比例，合理配置行政、商业服务、体育、文教卫生等设施用地，发挥各类社会资源集聚和共享效应。不断完善旧城区改造相关配套政策，鼓励社会力量积极参与旧城区的改造。对旧城区改造项目中用于安置居民的建设项目可适当减收或免收城市建设配套费，除上缴中央行政事业性收费、政府性基金外，其他费用实行减半征收。“城中村”改造要妥善安置居民生产生活，对安置居民生产生活剩余的土地，要依法通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让。
(三)合理开发利用城镇地上地下空间。适度提高城镇土地开发利用强度，提高建设项目建筑层数，城市规划区内应集中建设多层、高层住宅公寓。对符合规划、不改变土地用途在现有工业用地上加层改造、提高建筑容积率的，不再增收土地价款，城市基础设施配套费按规定酌情减免，具体由当地政府确定。对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。积极探索城市地下空间的综合开发利用，开展地下空间权、使用权出让、综合管理等方面的试点。规划建设部门要会同人民防空等部门编制城市地下空间开发利用专项规划；国土资源、规划建设、人民防空等部门要抓紧研究制定加强城市地下空间开发利用的相关政策。
(四)积极引导开发利用未利用地和废弃地。国土资源部门要对未利用地开发利用作出统筹规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。在符合海洋功能区划、城市总体规划和产业发展规划的前提下，搞好海域使用论证和海洋环境影响评价，合理开发利用滩涂、苇地等未利用地、废弃盐田和海域。积极复垦利用各类废弃工矿地，严格落实被损毁土地的复垦责任，国土资源部门在批准建设用地、临时用地或发放采矿权许可证时，必须依法向用地单位和矿山企业及时足额收缴土地复垦费。
四、严格管理，推动农村集体建设用地高效配置
(一)科学编制农村村镇规划。结合社会主义新农村建设，统筹城乡产业、农村劳动力就业等城乡社会各项事业协调发展。规划建设部门要加快编制和修订县域村镇体系规划、镇(乡)规划和村庄规划，合理确定镇(乡)和村庄的数量、布局和用地规模，划定村镇发展和撤并复垦范围，实施弱小村合并、“空心村”治理、特色村培植、中心村建设，逐步构筑农村功能区划清晰、农业生产高效、设施配套完善、农民安居乐业的新农村格局，为开展农村土地整理、挖潜盘活农村集体建设用地提供规划依据。规划编制工作要在2010年底前完成。
(二)加大村庄改造整合力度。挖潜盘活农村集体建设用地，是拓展山东经济社会发展空间、推动节约集约用地工作的重中之重。各地要建立政府主导、部门联动的工作运行机制，根据尊重农民意愿、保障农民权益的原则，积极稳妥地开展农村集体建设用地整合。通过城乡建设用地增减挂钩试点和土地置换政策，依法盘活农村集体建设用地。要因地制宜、分类指导实施村庄改造整合，通过实施“撤村并居”，逐步引导城镇郊区的农村居民点向城镇社区集中，建设多层公寓；通过实施“迁村并点”、“村庄合并”，对人口少、布局零散、土地利用率不高以及基础设施不完善的村庄进行整合，集中建设中心村或农村社区；通过实施“填空补实”，对不在撤并范围内的村庄进行整理改造，充分利用村内空闲地和闲置宅基地，完善配套设施，逐步填实“空心村”。
(三)加强农村宅基地管理。严格执行农村一户一宅政策，严格控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。完善宅基地管理的政策激励机制，对村民自愿腾退空闲宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。对在城镇有稳定职业和住所的农民自愿腾退宅基地的，市、县(市、区)政府应根据具体情况给予相应补偿，对符合条件的，及时按规定纳入社会保险范围。
五、强化措施，建立节约集约用地长效机制
(一)强化规划计划引导控制作用。加快省、市土地利用总体规划修编步伐，进一步优化土地利用空间布局和结构，引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，充分发挥土地利用的集聚效应。与土地利用相关的各类专业规划要与土地利用总体规划相衔接，不得突破土地利用总体规划确定的建设用地控制规模。加大建设用地年度计划执行情况考核力度，对实际用地超计划的，扣减下一年度相应的计划指标。
(二)完善土地资源市场配置机制。严格限定划拨用地范围，除军事、社会保障性住房和特殊用地可以继续划拨土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地(包括配套的办公、科研、培训等用地)，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标、拍卖、挂牌出让。严禁借“乡镇企业”之名擅自扩大集体建设用地使用范围，违反国家工业用地出让最低限价政策和规避招标、拍卖、挂牌出让；严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地。
(三)完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划和年度计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。要处理好土地产权、补偿安置等法律经济关系，完成必要的前期开发，形成建设用地条件，缩短土地开发周期。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权等程序而直接供应土地。要落实土地储备资金来源，控制土地储备规模，确保土地储备资金专款专用。
(四)实施节约集约用地考核评价。省国土资源厅要会同有关部门，加快建立节约集约用地考核评价体系，实施对区域和开发区节约集约用地的系统化、定量化考核评价。区域考核评价工作实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果定期公布。要把节约集约用地考核指标纳入各级政府国土资源管理目标责任制，考核结果作为年度建设用地计划指标分配依据。从2008年起，省国土资源厅要会同有关部门定期对开发区节约集约用地进行考核评估，并将考核评估结果向社会公示。对经评估符合节约集约用地要求的开发区，优先安排建设用地指标，确需扩区的，可按国家规定的政策、权限和程序申请扩区。
(五)强化建设项目用地动态监管。建立健全土地市场动态监测制度，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息，接受社会监督。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，禁止在土地出让合同规定的竣工期内批准改变土地用途和容积率等规划控制指标。对供少占多、供而不用以及非法改变用途与开发强度的，一经发现，要严肃处理。
(六)完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同或划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或检查核验不合格的，不得通过竣工验收。省国土资源厅等部门要抓紧完善建设项目用地检查核验制度。
(七)加强对建设用地融资贷款的监管。要建立国土资源管理部门与金融监管部门联动协管制度，将企业违法用地、闲置土地等信息纳入中国人民银行等有关部门的企业信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满1年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信。对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，追究相关人员的责任。
(八)强化土地违法违规行为的监管责任。加强土地执法监察，严肃查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规行为。严格执行土地违法问责制，对土地违法违规行为大量发生、违法用地面积大的地区，由上一级政府责令限期整改，整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收，并追究政府主要负责人的责任。
六、加强领导，确保节约集约用地工作取得实效
(一)切实加强组织领导。节约集约用地是一项全局性、系统性、长期性的工作，各级政府要高度重视，把推进节约集约用地工作摆在更加突出的位置，加强领导，强化措施，抓出成效。要层层落实责任制，确保节约集约用地各项措施落到实处。
(二)加强部门协调配合。各级政府要建立国土资源、监察、发展改革、经贸、外经贸、规划建设、财政、海洋与渔业、环境保护、人民防空、税务、农业、水利、审计、科技、金融等部门组成的协调机构。各部门要各司其职，密切配合，结合我省实际，制定和实施促进节约集约用地的政策措施，共同推进节约集约用地工作。
(三)加强节约集约用地的宣传引导。要认真总结和推广节约集约用地的先进典型，加强对节约集约用地的宣传引导，不断提高全社会特别是各级领导干部的节约集约用地意识，为扎实推进节约集约用地营造良好的社会氛围。
山东省人民政府
二○○八年九月十六日
主题词：国土资源 土地 节约 意见
抄 送：省委各部门，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省法院，省检察院，济南军区，省军区。各民主党派省委。
山东省人民政府办公厅2008年9月16日印发