北京市土地权属现状
(一)国有土地
1、国有土地所有权与使用权的特征
国有土地属于国家所有，即全民所有。国有土地使用权由县以上人民政府代表国家行使
使用、收益权利；使用单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
《中华人民共和国土地管理法》第十七、十八、十九、二十条等对国有土地所有权、使
用权的主、客体及其权利和义务有明确的规定。另外，国家按照所有权与使用权分离的原则，
实行城镇国有土地使用权出让、转让制度，并制定了《中华人民共和国城镇国有土地使用权
出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》等政策、法规。
2、国有土地利用结构
北京市共有国有土地269.78万亩，占土地总面积10.95％，其中国有耕地面积为9.05
万亩，占3.36％；国有园地面积2.28万亩，占O.82％；国有林地面积37.46万亩，占13.8
％；国有牧草地面积为O.05万亩，占0.02％；国有居民点及工矿用地的面积为119.00万亩，
占44.12％；国有交通用地面积为24.30万亩，占9.00％；国有水域面积为74.92万亩，占
27.78％；国有未利用地土地面积为2.72万亩，占1.01％。因而，居民点及工矿用地、水域、
林地和交通用地是北京市国有土地最主要的土地利用类型，合占全市国有土地总面积的
94.79％。
3、国有土地主要类型及分布
1)国有耕地 面积为9.05万亩，仅占全市耕地总面积的1.48％，主要分布于各区、县
的国营农场。尤以大兴、延庆和朝阳三区县更为集中，共有国有耕地6.49万亩，占全市国有
耕地总面积的71.75％。各区县按国有耕地的多少依次排序为：大兴占36.87％，延庆占20.08
％，朝阳占14.80％，昌平占6.84％，顺义占5.17％，海淀占4.77％，房山占3.59％，通
州占2.50％，丰台占2.07％，怀柔占1.36％，门头沟占1.18％，平谷占0.37％，密云占0.37
％，石景山占0.14％。
2)国有园地 面积为22194.7亩，占全市园地面积的1.93％。主要分布在大兴以及朝阳、
海淀、丰台等三个近郊区，其他各区县国有园地的面积均比较少，特别是房山，没有国有园
地。全市各区县按国有园地面积大小排序为：大兴占29.74％，顺义占6.52％，平谷占6.32
％，延庆占5.19％，石景山占3.22％，密云占2.68％，门头沟占1.36％，昌平占1.29％，
怀柔占0.81％。
3)国有林地 面积为37.46万亩，占全市林地总面积的4.0％。主要分布在门头沟、密
云、石景山、延庆、平谷、顺义及海淀等七今区县，它们分别占全市国有林地总面积的39.29
％、17.36％、9.52％、9.27％、6.96％、5.24％和4.34％，合占约92％。其他各区县国有
林地甚少，都在六千亩以下。其中，尤以通州国有林地面积最少，全区仅有86.5亩。林地中
以国有区县为主的只有石景山区。
4)国有牧草地 面积为539.9亩，占全市牧草地总面积的0.87％，集中分布于门头沟、
海淀和丰台。其中，门头沟国有牧草地面积为335.2亩，占62.09％；海淀有国有牧草地133.7
亩，占24.76％；丰台有国有牧草地71亩，占13.15％。牧草地中以国有为主的区县仅有丰
台区。
5)国有居民点及工矿用地 面积为119.00万亩，占国有土地总面积的44.12％.占全市
居民点及工矿用地总面积的40.79％。各区县按国有居民点及工矿用地面积大小排序为：海
淀占16.59％(占全市国有居民点及工矿用地面积，下同)，朝阳占14.35％，房山占12.63％，
昌平占12.08％，城区占11.53％，丰台占8.96％，门头沟占4.91％，大兴占4.64％，石景
山占3.08％，通州3.12％，顺义占2.18％，延庆占1.84％，密云占1.69％，怀柔占 0.86
％和平谷占0.84％。
国有居民点及工矿用地主要分布在城区、近郊区及房山和昌平，四城区及四个城近郊区
国有居民点及工矿用地占全市国有居民点及工矿用地的55.23％。东城、西城、崇文和宣武
四个城区全部为国有居民点及工矿用地；在朝阳、海淀、丰台、石景山及门头沟，国有居民
点及工矿用地超过了集体所有的居民点及工矿用地而居主导地位。
6)国有交通用地 面积为24.31万亩，占全市交通用地总面积的48.13％。国有交通用
地的空间分布比较均匀，只有顺义、通州、昌平、丰台等四个区相对稍多，其国有交通用地
的面积在全市国有交通用地中所占比重超过了10％。其他各区县国有交通用地排序为：房山、
朝阳、大兴、海淀、怀柔、延庆、密云、平谷、石景山、门头沟。
交通用地中以国有交通用地为主的区县有朝阳、丰台、石景山、海淀、门头沟、房山。
7)国有水域 面积为74.92万亩，占全市国有土地面积的27.78％，占全市水域面积的
57.70％。国有水域分布最广的是密云水库所在的密云，国有水域面积为32.25万亩，占全市
国有水域面积的43.05％，占该县水域总面积的93.68％，占该县国有土地总面积的74.93％，
占该县辖区总面积的9.65％。其次是房山，占全市国有水域的13.83％，占该区国有土地面
积的37.09％。其他各区县按国有水域面积大小排序，依次为大兴、通州、延庆、顺义、怀
柔、昌平、平谷和门头沟。
在水域面积中以国有水域为主的区县有密云、延庆、怀柔、房山、大兴和石景山。
8)国有未利用土地 面积为 2.72万亩，占全市未利用土地面积的0.84％。国有未利用
土地以密云分布最广，面积有1.17万亩，占43.09％。全市只有房山及四个城区没有国有未
利用土地，其他12个郊区均分布着少量国有未利用土地，面积多的不过3500亩，少的仅有
几十亩。
4、国有土地使用状况
从使用国有土地的部门来看，农业部门面积为15.90万亩，占6.22％，其主要构成为国
有耕地 (52.58％)、国有水域(17.49％)、国有居民点及工矿用地(13.25％)和国有园地(12.12
％)；林业部门面积为34.13万亩，占13.33％，主要为国有林地(91.35％)；水利部门面积
为61.89万亩，占24.17％，主要为国有水域(98.81％)；交通部门面积为25.82万亩，占10.09
％，主要为国有交通用地(88.77％)；工矿部门面积为52.07万亩，占20.34％，主要为国有
居民点及工矿用地(89.0％)；其他部门面积为 66.18万亩，占25.85％，主要为国有居民点
及工矿用地(80.42％)和国有水域(14.66％)。因而，国有土地主要使用者是水利部门、工矿
部门和其他它部门，农业部门、交通部门和林业部门相对较少。
(二)集体所有土地
1、集体所有土地的所有权和使用权
《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集
体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农
民集体所有的，由村内务该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农
民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。第八条明确规定：“农村和城市郊区的
土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山。
属于农民集体所有”。《土地管理法》第十四条还规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组
织的成员承包经营，从事农、林、牧、渔生产。土地承包经营期限为30年”。
2、集体所有土地的用地结构
北京市共有集体所有土地2180.57万亩.其中集体耕地为 601.98万亩，占27.61％；集
体园地112.23万亩，占5.15％；集体林地为888.54万亩，占40.75％；集体牧草地为6.17
万亩，占O.28％；集体居民点及工矿用地为172.54万亩，占7.91％：集体交通用地为26.20
万亩，占7.20％；集体水域为54.70万亩，占2.15％；集体未利用土地为318.20万亩，占
14.59％。林地、耕地、未利用土地及居民点及工矿用地是北京市集体所有土地的主要利用类
型，这四类合占全市集体所有土地决面积的90.86％。
3、集体所有土地中各地类面积及分布
北京市集体所有土地的面积为 2180.57万亩，占全市土地总面积的88.52％。其中：
1)集体耕地 面积为601.98万亩，占全市耕地面积的98.29％。各区县集体耕地在全市
集体耕地中所占比重分别为：顺义占14.54％，大兴占13.96％，通州占13.79％，房山占11.30
％，延庆占9.36％，昌平占7.12％，平谷占6.76％，密云占6.71％，怀柔占5.30％，朝阳
占4.15％，海淀占2.69％，丰台占2.15％，门头沟占2.06％，石景山仅占0.11％。也就是
说.北京市集体耕地主要分布在顺义、大兴、通州、昌平等平原区县：其次，房山和延庆也有
较大面积分布，而朝阳、丰台、石景山和海淀等近郊区，以及门头沟、平谷、怀柔和密云，
集体耕地相对较少。
2)集体园地 面积为112.23万亩，占全市园地总面积的97.81％。集体园地面积超过10
万亩的区县分别是：怀柔为17.63万亩，占全市集体园地面积的15.71％；平谷为17.25万
亩，占15.37％；昌平为16.75万亩，占14.93％；密云为12.01万亩，占10.7％；大兴为
11.46万亩，占10.21％。其次，集体园地面积在5-10万亩之间的有房山、延庆、海淀等三
个区县；其他各区县集体园地的面积均在5万亩以下，最少的朝阳区仅有约五千亩集体园地。
北京市集体园地主要分布在怀柔、平谷、密云、延庆、房山等远郊山区区县，但在部分平原
区如昌平及近郊区，如海淀也有较大面积分布。
3)集体林地 面积为888.54万亩，占全市林地面积的95％。全市集体林地面积超过100
万亩的区县有怀柔、延庆、密云、门头沟五个区县，它们的面积及其在全市集体林地总面积
中所占的比重分别为：怀柔205.60万亩，占23.14％；延庆178.80万亩，占20.12％；密云
152.68万亩，占17.18％；门头沟123.73万亩，占13.92％。
4)集体牧草地 面积为6.17万亩，占全市牧草地面积的99.13％。集体牧草地除朝阳、
丰台、石景山和大兴以外的十一个区县均有分布，但主要集中在门头沟、密云、平谷和房山
等四个区县，合占全市集体牧草地的94.36％，其中门头沟为3.29万亩，占53.23％；密云
为1.25万亩，占20.31％；平谷为O.77万亩，12.39％；房山为0.52万亩，占8.43％。
5)集体居民点及工矿用地 面积为172.54万亩，占全市居民点及工矿用地面积的59.14
％。按各区县集体居民点及工矿用地在全市集体居民点及工矿用地总面积中所占比重大小排
序，依次为：顺义占13.54％，房山占12.21％，通州占 11.31％，昌平占8.66％，大兴占
7.59％，密云占7.16％，平谷占6.90％，朝阳占6.89％，丰台5.33％，延庆占5.04％，海
淀占4.88％，怀柔占4.21％，门头沟占2.56％，石景山占O.82％。除朝阳、丰台、石景山
和海淀四个近郊区及门头沟以外，其他九个区县的居民点及工矿用地，均以集体居民点及工
矿用地为主。
6)集体交通用地面积为26.20万亩，占全市交通用地总面积的51.86％。集体交通用地
在全市14今郊区县均有分布，但主要集中于大兴、通州、顺义和昌平等四个平原郊区，其面
积共占全市集体交通用地的64.93％；同时，它们也是全市所有郊区县中集体交通用地面积
大于3万亩的郊县，其中大兴县最多，面积为6.93万亩，占26.46％。其他依次为：通州占
14.18％，顺义占12.72％，昌平占11.57％。石景山和门头沟集体交通用地分布最少，面积
分别仅为O.05万亩和0.26万亩，分别占O.21％和O.98％。
在全市各区县的交通用地中，集体所有多于国家所有的区县有：昌平、通州、大兴、平
谷和延庆等5个郊区县。
7)集体水域 面积为54.70万亩，占全市水域面积的42.13％。在全市14个郊区县均有
分布。集体水域面积超过5万亩的区县只有通州。顺义、昌平、大兴等四个平原郊区，它们
的面积和在全市集体水域面积中所占比重分别为：通州9.39万亩，占17.17％；顺义9.17
万亩，占16.77％；昌平7.06万亩，占12.90％；大兴5.87万亩，占10.73％，四区合占57.5
％。其次，集体水域面积在2-5万亩之间的区县有朝阳、海淀、房山、平谷、怀柔、密云和
延庆等七个郊区县。
在各区县的水域面积中，以集体水域为主的区县有朝阳、丰台、海淀、门头沟、昌平、
顺义，通州和平谷等八个郊区县。
8)集体未利用土地 面积为318.20万亩，占全市未利用土地面积的98.65％。主要集中
分布于房山、密云、门头沟、怀柔县和延庆等五个山区区县，五个区县合占全市集体未利用
土地的86.86％，其中，房山占29.47％，密云占21.39％，门头沟占14.26％，怀柔占13.55
％，延庆占8.19％。
4、集体所有土地权属的分类
首先就集体所有土地按权属性质可分为乡集体所有土地和村集体所有土地两种类型。乡
集体所有土地面积为329.25亩，占集体所有土地面积的15.31％；村集体所有土地面积为
1821.45万亩，占集体所有土地面积的84.69％。显然村集体所有土地是集体所有土地中的绝
对主体(详见表1)。
表1 北京市各区县集体所有土地的乡、村权属结构(％)
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区县 北京市 朝阳 丰台 石景山 海淀 门沟头 房山 昌平 顺义 通县 大兴 平谷 怀柔 密云 延庆
权属
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乡集体 15.31 3.79 2.12 100 2.83 0.99 0.24 0 1.76 0 1.40 0.76 0 1.11 0.40
村集体 84.69 96.21 97.83 0 97.17 99.01 99.76 100 98.24 100 98.60 99.24 100.0 98.89 99.60
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其次，集体所有土地在耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水
域和未利用土地等八大类型中，村集体所有土地利用类型均占有主导地位，(参见表2)。
表2 北京市各类集体所有土地的乡、村权属结构(％)
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地类权属 总计 耕地 园地 林地 牧草地 居民点及独 交通用地 水域 未利用土地
立工矿用地
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乡集体 15.31 5.57 16.78 23.84 1.83 8.49 5.90 7.60 13.98
村集体 84.69 94.43 83.22 76.16 98.17 91.51 94.10 92.40 86.02
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(三)权属未定土地
在1992年土地调查中各级政府及土地管理部门做了许多艰苦细致的群众工作.调处、解
决了本市与河北省、天津市和本市内部区县间的土地权属争议。据统计，全市共调处土地权
属争议539处，占争议总数的68.8％，尚未解决的土地纠纷还有245处，占争议总数的31.2
％。其中属于本市内部乡、村(场)土地权属争议的有209处；属于与河北省相邻区县界争议
的有36处。
第一，从本市内部区县间权属未定土地来看，其面积13.13万亩，占总土地面积的0.53
％，涉及七个一级土地利用类型，遍及14个郊区县。具体地类：
(1)耕地面积为1.41万亩，占全市权属未定土地总面积的10.75％，分别分布在大兴、
房山、朝阳、延庆、昌平、丰台、门头沟和顺义等8个区县。其中以大兴最为集中，占全市
权属未定耕地总面积的73.46％。
(2)园地面积为2885.3亩，占全市权属未定土地面积的2.20％，主要分布在大兴，延庆、
房山、昌平和丰台区等5个区县，其中，尤以大兴最为集中，占全市权属未定园地的85.61
％。
(3)林地面积为9.37万亩，占全市权属未定土地面积的71.36％，主要布于延庆县、门
头沟区、其中集中成片分布的有延庆县、门头沟区、密云县等三个区县，它们所占比重分别
为：52.45％、22.07％和14.16％。
(4)居民点及工矿用地面积为2048.9亩，仅占全市权属未定土地面积的1.56％，其中海
淀35.60％、房山31.95％、门头沟15.84％，大兴7.32％。
(5)交通用地面积仅有80.1亩，集中分布于延庆和朝阳，其中，延庆县占79.78％。
(6)水域用地面积仅有2203.5亩，其中，尤以延庆和朝阳最为集中，分别占了44.61和
25.06％。
(7)未利用土地为1.63万亩，占全市权属未定土地面积的12.39％，主要集中在延庆、
房山、顺义和大兴等四个区县，它们分别占38.44％、21.88％、14.27％和11.12％，合占
85.71％。
第二，与河北省相邻区县境界有争议权属未定土地，面积2682.5公顷(40237.5亩)，主
要是通州与香河、三河、大厂；平谷与三河，兴隆；密云与兴隆、滦平；延庆与赤城、怀来
等(详见表3)。
表3 北京市与河北省相邻区县境界争议统计表
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本行政辖区 相邻行政辖区 争议界线数 面积(公顷) 地类
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通州 安次 1 23.34 水域(滩涂)
通州 香河 2 35.69 水域(滩涂)
通州 大厂 3 74.44 水域(滩涂)
通州 三河 2 91.46 水域(滩涂)
平谷 三河 1 110.28 未利用土地(荒草地)
平谷 兴隆 1 2.21 未利用土地(荒草地)
密云 兴隆 5 62.96 未利用土地(荒草地)
密云 滦平 4 41.89 未利用土地(荒草地)
延庆 赤城 11 2044.47 未利用土地(灌木林)
延庆 怀来 6 195.77 未利用土地(灌木林)
合计 36 2682.5
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目前境界接边中遗留下来的最大问题，是北京市延庆县与河北省赤城县的土地权属争议。
其详细位置如表4。
表4 延庆与赤城土地权属争议位置分布表
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图幅号 相邻县双方名称
延庆县 赤城县
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K-50-124—16 靳家堡乡五间房村 后城乡里长沟村
K-50-124—24 旧县乡古城村 后城乡白塔村
K-50-125—9 旧县米粮屯村、太安山村 后城乡白塔村、跳石河村
K-50-125—10 旧县乡白羊峪村、黄峪村鱼营乡黑峪口村 后城乡艾河滩村、
后城乡跳石河村
K-50-125—2 旧县乡白羊峪村，黄峪村鱼营乡黑峪口村 后城乡艾河滩村、
后城乡跳石河村
K-50-125—3 白河堡水库(西磋村) 后城乡下堡村
K-50-113—59 白河堡水库(西磋村) 后城乡下堡村
K-50-113—51 白河堡乡小川村 万泉寺乡古子房村
K-50-113—52 白河堡乡小川村 万泉寺乡古子房村
K-50-113—45 花盆乡后沟村 东卯乡头道营村
K-50-113--47 花盆乡耗眼界村 东卯乡河北村、四道甸村