南皮案例分析
一、简介：
许明森及张庄村民认为该公路是在张村村内原有道路的基础上进行修路的，但是南皮县交通局擅自改变了南吴公路原来的道路线线图，从而导致占用基本农田。
并且，许明森与施工单位南皮县交通局没有达成补偿协议，但是南皮县交通局单方面宣布：补偿许明森玉米1.08亩，合款540元，棉花0.36亩合款360元共计补偿费为900元。并于2003年9月26日到28日，用推土机把许明森承包地上的附着物及表土推走开始施工。
二、过程：
针对承包土地被非法占用的情况，许明森先后以南皮县人民政府被申请人向河北省沧州市人民政府提起行政复议申请；以南皮县交通局、南皮县国土资源局为被申请人向河北省南皮县人民政府提起行政复议申请；以南皮县政府、南皮县交通局、南皮县国土资源局为被告向河北省南皮县人民政府提起行政诉讼。
南皮县人民政府没有在法律规定的时间内作出行政复议决定。对此许明森向沧州市中级人民法院提起行政诉讼，2004年11月11日沧州市中级人民法院作出（2004）沧行初字第12号行政判决书认为：“南皮县人民政府具备作出复议决定的法定职能。……根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第五十四条第三项之规定，判决如下：责令被告南皮县人民政府在判决生效后三十日内对许明森申请复议行为作出行政复议决定。”
同时，许明森为确认和实现土地承包经营权对村委会提起民事诉讼。
三、分析：
本案为典型的不严格履行征地审批手续，滥用农村土地征用权案例。
《土地管理法》第45条规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在农村集体土地征用过程中最大问题却是不按审批程序进行。
农村土地虽属农民集体所有（通常即村集体所有），但依照《土地管理法》第10条的规定，由村集体经济组织或者村委会经营管理，通常是村委会或村民小组经营管理，村委会（组）是所有权代表人和执行者。村委会（组）虽是村民自我管理、自我、自我服务的基层群众性自治组织，但实际上服从地方政府的领导，市、县（区）、乡、镇政府部门才是所有权主体的真正代表，同时又是土地征用的使用者和管理人，对农村土地享有绝对的权力。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，而在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以“公共利益”为名义实施商业征地。已查处的大量违法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”，根本没有按照《土地管理法》第48条的规定公布征地补偿方案、听取被征地农民的意见，失地农民没有主张权利的机会，其合法权益能否得到保护就可想而知了。
四、焦点：
1、违法占用基本农田查处；
2、征用基本农田的补偿；
3、南吴公路张村段是否改变线路。
五、思路：
1、针对张村村委会提起民事诉讼，确定土地承包经营权合法有效；
2、针对国土资源局土地违法查处不作为行为，提起行政复议和行政诉讼；
3、针对交通局提起非法占用基本农田和补偿的行政复议和行政诉讼；
4、针对非法占用基本农田的行为，起动刑事诉讼程序；
5、向市、省国土资源部门或国家国土资源部检举，起动举报程序。
六、相关法律法规和政策：
1、《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第四十五条 征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第七十一条 县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。
第七十二条 依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。
第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2、
……（10）“严格办公室公益性和经营性建设胜地等地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给农民补偿。”……
3、国土资源部国土资发（2003）49号《进一步治理整顿土地土地秩序工作方案》摘录
……（1）治理整顿的指导思想和原则……“清理整顿违规设立的各种工业园区，查处各种种的非法占用、转让土地行为”（2）治理整顿的范围和主要内容
……（二）非法圈占集体土地。主要是单位和个人擅自与乡、村、组签订签订征地、占地协议圈占土地的问题“
4、国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知（国地资发【2002】225号摘录）
……二、依法把好征地补偿安置审查关
……对征地襟标准不符合法律规定，安置措施不能真正落实的，不得报批用地对征地已依法批准，而没有妥善安置被征地农民生产和生活的，停止受理该地地区的建设胜地申报。……
五、严厉查处征地中的违法违法行为
……对群众检举反映和检查发现的土地未批先用越权土地和侵占、截留、挪用征地补偿安置费用等严重违法行为，要依法严肃查处；对涉嫌犯罪的，有关国土资源管理部门必须将案件移送司法机关；……
5、国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作通知（国土资 发【2001】358号）
……二、依法拟定和严格审查征用土地有关文案确保征地补偿安置费用合法合理。三、认真执行“两公告一登记“制度搞好重地批后实施管理。征用土地文案和征地补偿安置方案应依照法定程序和《征用土地公告办法 》的有关规定予以公告，并办理征地补偿登记手续。要认真听取和研究被征地的农村集体经济组织、农民和其他权利人对征地补偿安置文案的不同意见；对要求举行听证会的，应当举行听证会，……
6、
一、关于需报国务院批准的建设用地范围……（二）家用地转用批准权限在省级人民政府的单独选址建设项目用地和城市分批次建设用地，涉及重用基本农田或征用基本农田以外的一般耕地35公顷，或征用一般耕地和非耕地总面积超过70公顷的，报国务院批准。
7、原国家土地局《国家土地管理局、交通部关于加强公路建设用地计划的通知》……二、公路建设项目的选线设计，应贯彻例题和节约费用的原则，尽可能不占或少占耕地……五、各级土地管理部门必须严格按照基建计划和用地计划审批公路用地，凡擅自改变公路线型、提高建设标准扩大建设规模的不予批准用地。……
8、《基本农田保护条例》
第十六条 经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照占多少，垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
第三十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚；
（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的；
（二）超过批准数量，非法占用基本农田的；
（三）非法批准占用基本农田的；
（四）买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。