土地征收侵权类型及其法律责任方式析论
当前我国土地征收违法现象比较严重，凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及到政府，如何解决政府在土地征收中的违法问题是摆在我们面前的一个重大课题。笔者拟就土地征收中的侵权类型及其责任方式进行探究，这对从法制根源遏制土地征收中政府主导下的违法行为，无疑有十分重要意义。
一、土地征收侵权责任释义
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重要意义决定了国家对其征收的必要性。但在现代法治国家，土地征收均属于一种附有严格法定条件的行为。美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产,但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续；［1］法国人权宣言规定财产是神圣的不可侵犯之权利,除非有合法认可的公共利益需要,且预先予以公正的补偿,任何人的财产不得被剥夺。［2］《德国基本法》第14条第3款规定:“剥夺所有权只有为公共福利的目的,才能被允许。剥夺所有权只有依照法律或者法律的原因进行,而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之后确定，对损害赔偿额的高低有争议时，可以向地方法院提起诉讼”。［3］《意大利民法典》第834条规定：“不得全部或部分地使任何人丧失其所有权，但是，为了公共利益的需要，依法宣告征用并给予补偿的情况不在此限。［4］我国宪法10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。可见，土地征收至少应具备如下三个要件：第一，征收的目的必须是基于公共利益的需要；第二，征收必须遵循法定程序；第三，征收必须给予被征收人以合理补偿，否则就会构成征收权的滥用，导致土地征收侵权发生。因此，土地征收侵权责任可界定为：征收权人不法或不适当行使征收权侵害被征收人的土地权益应承担的法律责任。其特征如下：
（一） 土地征收侵权责任的主体具有复合型
国家是土地征收侵权责任的间接抽象主体，各级人民政府及土地行政主管部门是土地征收侵权责任的直接具体主体。各级人民政府及土地行政主管部门的工作人员不能以自己的名义实施土地征收职权行为，也不能对其职权行为独立承担法律责任，其主体性被行政机关所吸收，因此就不能独立成为土地征收侵权责任主体。各级人民政府及土地行政主管部门与其所属工作人员的行政侵权责任虽然都是因行政侵权而产生的责任，但两者的性质和归责原则不同：前者属行政外部责任，适用违法或不当的归责原则；后者属行政内部责任，以过错为追究原则。
（二） 土地征收侵权责任的请求权主体特定
土地征收侵权责任的请求权主体主要包括： 1集体经济组织及其成员。在征地过程中，各级政府及土地行政主管部门的违法或不当行为侵害最多的便是集体经济组织及其成员的土地权益，被征地的集体经济组织及其成员是土地征收侵权责任的最基本的请求权主体。2相邻人。土地被征时，对相邻土地也会产生影响，使相邻土地不能按照原目的使用，对给相邻人造成损害，因此，相邻人可成为请求权主体。3被征土地原使用人。集体经济组织所有的土地并不必然由其成员使用，于是在土地征用中土地使用人和土地征收机关就形成了权利义务关系。对于征收的土地，依附于其上的原土地使用人的权益也被剥夺，当征地行为违法或不当时，对原土地使用人权益造成损害的，征收权人应当承担赔偿责任。
（三）政府及土地行政主管部门不法或不适行使土地征收权行为与被征收人的土地权益受损有因果关系
只有被征收人土地权益损害的产生是征收权人的行为所引起的，才能判定后者对损害的侵权责任，政府及土地行政主管部门引起的损害事实是原因，被征收人所遭受的损害事实是结果，两者之间存在着因果关系是土地征收侵权责任成立的必要条件。
二、土地征收侵权类型的界定
现代民主法治国家，侵权与责任密不可分。对土地侵权进行责任追究的前提是对其种类进行法律界定，我国土地征收侵权类型主要可分为如下三类：
（一）背离“公共利益”宗旨
土地征收的后果在于不需要土地所有权人同意而强制取得其土地，这显然与财产权受法律平等保护的规则存在着矛盾和冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑，“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体征收行为是否实质合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。正因为如此，世界各国宪法都规定“公共利益”是征收土地的前提条件。
我国宪法第10条3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》第2条也作了相同的规定。但是何为“公共利益”？这种概括式的规定并没有予以明确。对公共利益的把握基本上属于政府及土地行政主管部门的自由裁量权。鉴于土地征收是以被征收人的财产权损失为代价，因此，作为土地征收合理依据的“公共利益”不同于一般的公共利益，在“质”上要求更为严格，必须是经过选择的、重大的、特别的公共利益。不能把一切用于经济建设的行为活动都称为“公共利益” ，否则就无法做到公权公用。
然而，在我国目前的土地征收实践中，一些地方政府及土地行政主管部门在征收范围上，背离征收土地“公共利益”目的，将许多经营性项目搭乘“公共利益”便车，导致我国耕地资源锐减，截止到2004年，全国耕地已净减1亿亩。在清理整顿之前，据16个省、自治区、直辖市国土部门对各类建设项目用地的调查，征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设置，工商业、房地产等经营性项目征地也都占到相当大的比重。
（二）违反法定程序
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。我国迄今尚未出台关于土地征收（或征用）的单行法律法规，关于征地程序的规定散见于《土地管理法》、《土地管理实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》、《征用地公告办法》和《国土资源听证办法》等法律、法规和规章中。
根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可—告知征地—征地调查—征地听证—征地安置和补偿。其中《征用地公告办法》和《国土资源听证办法》对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地管理法》45条规定，征用农用地先办农用地转用审批时，经国务院批准农地转用时，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当另行办理征地审批。第46 条规定,国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，第48条规定，征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
由于我国立法及实践中，一直存在轻程序的错误倾向，在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的表现形式多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍。
（三）未给予合理补偿
土地征收带有强制性，给被征收人造成了事实上的财产损失，按国际通行的原则，土地征用必须给被征收人一定的经济补偿，当前世界主要的补偿原则有日本、韩国的“正当补偿”原则，美国、加拿大、马来西亚和中国香港的“合理补偿”原则，荷兰的“充分补偿”原则，法国、瑞典、中国台湾、菲律宾和巴西的“公平补偿”原则，我国适用的是“适当补偿原则”。［5］我国《土地管理法》和国土资源部2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》对土地征收补偿标准范围作了相应的规定。
根据《土地管理法》第47条规定，土地征收补偿标准和范围主要有以下几个方面：第一，按照被征用土地的原有用途进行补偿。第二，征地（耕地）补偿分为土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费三种。第三，土地补偿费按照被征用前三年的平均年产值的6到10倍补偿。每个人的安置补偿费按照其土地被征用前三年的平均年产值的4至6倍补偿，最多不超过15倍。地上附着物和青苗补偿费的补偿标准由各省、市、自治区自行规定。如果这些补偿不能保证农民保持原有的生活水平的，可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。第四，其它土地的补偿费、安置补助费由各省、市、自治区自行参照耕地标准具体规定；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中对于征地补偿标准出台了一些对农民比以前有利的规定。
我国《土地管理法》和《指导意见》对征地标准只作了一个原则规定，具体征地补偿标准由地方政府结合当地实际制定。而各地政府在制定补偿标准时只考虑征地成本，不考虑失地农民将面临的窘境，把“适当补偿”变成了“超低价补偿”，补偿费往往不足以使失地农民维持原有生活水平的现象很普遍，补偿金额严重落后于经济发展实际水平，导致失地农民生存状况甚忧，为社会安定埋下隐患。
三、土地征收侵权责任方式探究
土地征收侵权责任形式即对土地侵权的追究方式，它是政府及土地行政主管部门违法或失当的致害职权行为所产生的否定性法律后果的具体体现。土地侵权类型和性质不同，责任方式也自然不同。
（一）背离征收“公共利益”宗旨的滥权撤销责任
背离“公共利益”范畴的行为（即不符合法律目的的行为）属行政滥用职权行为，根据我国行政诉讼法第5条和第54条的规定，“行政滥用职权，已被我国立法和行政法理确定为行政违法行为之一，从而构成行政审判机关和行政复议机关予以撤销理由”。［6］因此，对征地违背“公共利益”的滥权行为，被征收人可依法向行政机关或司法机关请求确认该征地行为无效并予撤销。
从比较法的角度来看，国外的立法和实践也是如此。例如在英、法等国家，把行政主体超出“公共利益”范畴的行为称为“权力滥用”，在美、德等国家称“滥用自由裁量权”，日本叫“裁量的滥用”；［7］对权力滥用的责任方式，在美国，在行政自由裁量权明显被滥用时法官可以撤销此种行为。在法国，其行政法把权力滥用与无权限、形式上的缺陷、违反法律并列为四种违法形式，作为越权之诉的理由（撤销的理由）。［8］
（二）违反程序的撤销、变更责任
根据现行我国政诉讼法第54条第2款、第67条和最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第58条、59条的规定，违反程序可能导致的后果包括行政行为被确认为违法、行政行为可撤销、行政行为可变更、行政行为所导致的损害可获得救济。
考虑行政程序本身的特点，我国行政诉讼法一方面规定违反程序可以导致行政行为被确认违法以至被撤销，宣告无效；同时，又补充规定，违反程序在某些情况下即使被宣告违法，也未必会导致行政行为被撤销的结果。从实践来看，可以区分如下情况：第一，以程序瑕疵不影响权利义务为由，不认定行政行为违法；第二，严重违反程序，确认违法；第三，确认违法，并撤销原具体行政行为。
土地征收侵权责任和违法责任不同，当违反程序并未侵犯相对人合法土地权益时，政府及土地行政主管部门不承担侵权责任。但这并非意味着这种行为可不受追究，政府及土地行政主管部门仍应承担其相应的程序违法责任。如我国行政处罚法第五十五条、行政复议法第三十四条均规定，程序违法的，由上级机关或有关部门责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。人民法院也可以据此发出司法建议。
（三）背离“公共利益”宗旨和违反征收程序的行政赔偿责任
《中华人民共和国土地管理法》第78条第2款规定：“非法批准征用，使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第4条第3款规定：“违反国家规定征收财物的，受害人有请求赔偿的权利。”从上述法律规定来看，我国确定了土地征收侵权的行政赔偿制度。
政府及土地行政主管部门在征收的过程中违反了《宪法》、《土地管理实施条例》等法律和法规，并造成了被征收人土地权益受损的后果的，符合国家赔偿要件。所以，被征收人可以选择行政诉讼的途径对自己的权益进行救济。人民法院在审理此类案件时，可适用《国家赔偿法》、《行政法》等法律的相关规定。依《国家赔偿法》第28条规定，“对公民、法人或其他组织造成财产损害的，按直接损失给予赔偿，不赔偿间接损失”。
虽然我国土地侵权制度不承认政府及土地行政主管部门的工作人员具有独立的征收侵权主体资格，不能成为外部侵权责任主体。但从内部来说，还是作为主体存在的，对政府及土地行政主管部门的工作人员有故意和重大过失的，我国国家赔偿法确立了行政追偿责任制度。行政追偿中，政府及土地行政主管部门的工作人员承担的是一种财产责任，但不能代替行政处分和刑事责任。
（四）未给予合理补偿的变更责任
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，农村集体经济组织和农民，对征地补偿标准不服的，可以要求县以上人民政府协调，协调不成的，再由批准征地的人民政府进行裁决。国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度作了更加具体的规定，依照该通知，对征地补偿标准纠纷在程序上必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定土地征用补偿方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请组织协调，经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。当事人对裁决决定不服的，可以在法定期限内依照中华人民共和国行政复议法和中华人民共和国行政诉讼法的有关规定申请复议或者提起行政诉讼。复议机关或人民法院变更的标准以不得低于被征前的生活水平为准。
司法实践中，法院往往将涉及多人的补偿协议归入“抽象行政行为”而拒绝受理，笔者认为这是完全错误的。1999年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第3条对抽象具体行为的解释是：针对不特定的对象，能反复适用的行政规范性文件。在乔占祥诉铁道部案件后，这两个要件更加明确界定为文件针对对象应当指发布的对象而不是影响的对象，文件的反复适用应当区别于文件的持续适用。土地征用补偿标准虽然可以针对不同的被征地人，但对于不同的主体而言，都是一次性的，不是反复适用，而是持续适用。
（五）征收侵权严重情形下的刑事责任
政府及土地行政主管部门的职能是通过其内部的工作人员来实施的，而其内部工作人员虽不是征地侵权外部主体，但却可以成为犯罪主体，因此，在征地侵权领域可能存在政府及土地行政主管部门的侵权与其内部工作人员犯罪的联合的问题。由此具备行政侵权和犯罪行为两种性质，土地征收的行政侵权责任和刑事责任的形式迥异、目的不同，两者分别由不同的法律来调整。当征地行政侵权责任和刑事责任发生联合时，两者应该同时追究。
根据《中华人民共和国土地管理法》第78条、第79 条和第84条规定，政府及土地行政主管部门与其内部工作人员有下列土地违法行为之一，构成犯罪的，应当追究刑事责任：1无权批准征用，使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的；2超越批准权限非法批准占用土地的；3不按照土地利用具体规划的用途批准用地的；4违反法律规定的程序批准占用征用土地的；5侵占、挪用被征用土地单位的补偿费用和其他有关安置费用的；6土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、循私舞弊的。
根据1999年9月最高人民检察院发布的《关于人民检察院直接受理立案侦察案件立案标准的规定》（试行）的规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：1一次性非法批准征用占用基本农田0.67公顷（10亩）以上，或者其他耕地公顷（30亩）以上，或者其他土地3.33公顷（50亩）以上的；2十二个月内非法批准征用、占用土地数量虽未达到上述标准的；3非法批准征用，占用土地累计虽未达到上述标准，但接近上述标准且导致被非法批准征用、占用的土地或者植被遭到严重破坏，或者造成有关单位、个人直接损失20万元以上的；4非法批准征用、占用土地，影响群众生产、生活引起纠纷，造成恶劣影响或者其它严重后果的