作者:【作者：湖北省人民检察院常务副检察长徐汉明】
2005年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议通过修订的《土地管理法》，将土地征用制度修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，并将征用的审批权限、秩序、补偿、公告等修订为征收，从而建立起了土地征收、评估、预审、审查、公告、监督的制度体系及其运行机制。
从当前我国尤其是武汉城市圈土地征收制度运行情况看，人地矛盾、违法用地、稽查不力、犯罪多发等问题突出。导致土地资源遭到破坏，国家粮食安全受到威胁，国家收益流失，农民利益受损。笔者尝试分析我国土地征收制度的缺陷，并提出实现节约集约用地的对策建议，以期对促进武汉城市圈资源节约型、环境友好型社会建设综合配套改革有所禆益。
一、我国土地征收制度的缺陷分析
1.土地征收“强制对象”的性质不明确。从表面看，土地征收“强制”的对象是社区农民集体所有的土地。但在社会主义市场经济条件下，土地是农民生存权与发展权的前提，是其作为独立的市场主体参与市场竞争、提高土地产出、创造财富的基本要素。国家通过行使行政权“征收”农民承包经营的土地，实质上是以“征收”的形式限制或低价征收了农民集体经济组织与农民的相关产权，这包括：土地资本产权(主要指土地肥力级差)、植物(生物)性产品权、新型物质性产品(房屋、工作物、地上出产的作物)产权以及土地发展权。
2.土地主管部门、被征收土地的集体经济组织、承包经营农户(农民)、用地单位四者之间的产权关系不明晰。(1)从农民产权地位看，国家征收土地后，集体经济组织的法律地位、产权状况发生根本变化，农民集体与农民的前述“四类产权”的补偿并不直接由国家承担，其相关产权难以等价实现。(2)从用地单位看，其取得国有土地使用权的方式有两种：一是划拨取得。这是通过支付较低土地补偿费获得的，也就是用地单位代位国家向农民集体与农民支付较低“四类产权”补偿费用。这里隐含着对公益划拨用地的投资成本不是由国家以国民收入再分配形式转移支付的，而是由被征地的集体经济组织与全体农民的四项产权收益按市场均衡价格扣除后所作的隐形分摊，即对公益事业的划拨用地投资不是由全体国民分摊(公益事业税)，而是由被征地农民集体与农民分摊。二是二级土地市场交易供地。其关键是土地所有者、监管者、营运者、使用者的产权权益边界不清、职责不明、监管不到位。(3)从被征地农民集体、农民与建设用地单位互动关系看，在土地划拨层面，农民集体、农民与用地单位之间实质上构成隐形的不对称的产权交易(货币、股权、期权、债券、技术、劳力、设备、产品等)。在二级土地市场交易层面，用地单位代位向农民集体与农民支付了不对称的补偿性产权交易费，向国家交纳土地出让金及相关税费，这实质是农民集体经济组织与农民的四类产权交易收益被强制扣减后转化为国民收入。也就是说，二级土地市场土地交易收益仅仅是农民集体经济组织及农民四类产权被扣除部分的市场价值的折射反映。
3.土地划拨范围的宽泛给国家、集体与农民的相关产权权益带来损失。国土资源部发布了《划拨用地目录》，主要包括12类：国家机关、人民团体、军事用地等9项，城市基础设施建设用地等7项，非赢利性邮政设施用地等5项，非赢利性教育设施用地等4项，公益性科研机构用地等2项，非赢利性体育、公共文化设施用地等7项，非赢利性医疗卫生设施用地等3项，非赢利性社会福利设施用地等7项，国家重点扶持的能源(包括石油、天然气、煤炭、电力)设施用地等34项，水利设施用地等10项，交通(包括铁路、公路、水路、民用机场)设施用地等50项，监狱、劳教、戒毒等特种用地等3项，共141项，而法院、检察院所必需的司法用地则未列入。
从党政机关和人民团体用地看，其划拨用地背后存在的大量隐形产权交易收益的地方化、部门化和向个人福利化倾斜，引发了机关、企事业单位和垂直行业的仿效攀比，形成了房地产等相关产权交易流转获取暴利等方面的“黑洞”现象，也造成了房地产领域产权交易因制度缺陷而腐败高发多发，而对农民(农户)和农民集体经济组织的各项低标准的补偿费有的迟迟不能到位，甚至引发社会稳定问题。
从城市公益事业行业用地看，农民(农户)及农民集体经济组织的土地产权收益一大部分随划拨地隐形地转移到了垄断性第三产业的相关行业，而其并未从这些行业的垄断利润持续高位增量收益中通过国民收入再分配——补贴的形式获得“反哺”。
从国家重点扶持的能源、交通、水利等行业用地看，农民和农民集体经济组织也未能从这些行业收益增量中直接或间接获得产权损失的补偿。
4.地价补偿、地上附着物和青苗补偿、劳力安置补偿等费用标准低、期限短、补偿方式不当，使得农民集体经济组织及农民的产权权益随年限的延长而增大。这主要是征地补偿制度忽略了农民土地持有产权的地位及其价值补偿，土地肥力持有级差的资本产权与价值补偿，农民发展权地位及价值的实现。
5.土地产权交易市场的缺陷给其营运带来诸多障碍。一是信息披露机制不健全，开发商不正当竞争增多，土地炒买炒卖现象或明或暗地存在。二是运作不规范，导致历史遗留问题多。前几年的“开发区热”、“房地产热”带来的“烂尾楼”，“改制热”造成的土地低价出让，使农民吃尽了苦头，甚至陷入生存和发展的困境。三是政策本身存在漏洞，实施效果不好。如：土地储备方面，一些地方政府对闲置超过2年的土地不采取强制措施予以收回，使农民既不能收地还耕，又不能主张等价补偿。四是土地稽查方面，对划拨取得的土地以联合开发为名行产权交易、协议批租、低价转让之实的行为，查禁不力，处罚不严，客观上助长了土地产权交易市场营运中的混乱现象。五是土地一级市场垄断与二级市场公开交易衔接不畅，相互替代，造成土地产权征收与交易混乱，进而引发土地市场交易腐败频发。
二、在“两型社会”建设中坚持节约集约用地的对策建议
1.完善公有产权的结构体系，明确农民土地持有产权的法律地位。根据中国现阶段生产力极不平衡的发展状况，为了弥补农民在持有与利用土地层面产权主体方面的缺位，应当在坚持土地公有制及其公有产权的前提下，探索将农民集体土地所有权分离让渡为农民集体土地终极保有权与农民土地持有产权，以明晰农民集体对土地的归属最高权力及其调整秩序，进而明晰农民对集体土地持有利用的控制权力及其调整秩序。即：用“农民土地持有产权”这一物权范畴替代具有债权性质的“土地承包经营权”范畴，以此作为农村土地公有产权新的实现形式之一，并从法律制度层面予以确认、规范与调整。所谓农民土地持有产权，是指农民在一定年限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性关系权利。“不求所有，但求持有，重在利用，讲求效率，提高效益”，把对土地的农民集体终极保有权与农民(农户)对其土地的持有利用权适度有序分离，建立“农民土地持有产权”制度体系，并作为公有产权新的实现形式之一。这是马恩“丹麦模式”理论在当代中国的应用与实践，是推进社会主义新农村建设的重要制度创新。
2.明确土地征购制度的目标模式。改传统的“公益目标模式”为“产权平等保护与公益目标相结合”的目标模式，即除战争、特大自然灾害、军事、国防特别重大情形与特别公益事业外，国家征调国有单位、农民集体组织，农民(农户)与其他建设单位的土地等生产要素产权，必须坚持两项原则，其一是确因特别公共利益所必需；其二是按照市场价值规律，规范交易，平等保护不同产权主体尤其是农民的产权权益，不因制度缺陷而无视农民的土地持有产权主体地位，损害农民的相关产权权益。
3.从产权制度安排方面理顺经济社会分配关系，建立合理的土地产权收益分配体系。在征收土地的场合，农民土地持有产权主体依法缴纳各种税费后，从国家一级垄断土地市场交易中获得产权持有分成收益；国家则从土地一级垄断市场交易中收取土地产权所得税、增值税、交易税等，或在二级市场的公开交易中收取土地使用权出让(转让)所得税、增值税、交易税等，获得产权交易监管分成收益。为了解决失地农民根本生活出路，也可由政府协调将一级垄断土地产权交易现值置换成股权，使农民身份依法变更为股东身份，从而使失地农民获得可靠保障。
4.明确土地征购标准，规范土地产权交易市场体系。(1)明确土地征购标准。包括：地价含集体所有土地终极保有权价、农民土地持有产权价、青苗等地上附着物价、地上独立工作物或建筑物权价、农民持有土地肥力级差产权价、劳力安置补偿价与一定期限的土地发展权价。同时考虑不同地区与供求差异对征购价的波动影响程度，以此作为国家征购土地一级市场的均衡价格标准。(2)完善价格评估认证体系。建立评估师资格确认、评估与认证体系，以保障对土地价值评估与价格的确认。(3)国家土地征购一级垄断市场可以参照对土地评估机构评估提供的指导价格，确定合理的征购价格，由国家统一征购后，再在二级市场挂牌交易。除军事、国防、特大自然灾害等情形外，所有用地单位一律到二级市场竞标交易取得国有土地使用权。
对于建设用地，经土地监管机关批准，由国家垄断征购后，统一交由二级土地市场公开竞价。由取得国有土地使用权的竞购土地单位缴纳公益事业税、国有土地使用税、交易税、出让(转让)国有土地使用权所得税、增值税、营业税、契税、地价款、交易手续费等相关税费。同时，要合理分配土地权益，以确保国有土地出让、转让的收益。对于征购或出让、转让的土地收益，应主要用于建立失地农民生活保障制度，农村医疗、教育、基础设施、农田改造、种子培育等支出来源。
从武汉城市圈情况看，应做到“五个拆除，五个搭建”：(1)拆除土地交易画地为牢的“土围子”，搭建以光谷联合产权交易所为支点的统一开放的交易平台，实现土地资源有序流动。(2)取消准入交易规划属地管辖的“土政策”，建立统一开放的市场准入与交易规则，实现市场主体准入与交易的便捷、通畅、效率与效益。(3)拆除交易监督“土栅栏”，建立统一高效的监督体系及其机制，实现准入交易的安全有序、风险防范有效。(4)消除垄断价格的“土办法”，建立统一的评估、信用、价格体系，实现评估、信用、价格机制的杠杆功能。(5)拆除用地指标的“行政壁垒”，建立统一的土地、技术、资本等要素资源调剂与补偿机制，实现资源禀赋的优势互补、利益分享、协调发展。
5.重新划定“公益划拨地”范围。建立党政机关、人民团体土地征购长期冻结(50—100年)、中期冻结(11—49年)、短期冻结(6—10年)和紧急冻结(1—5年)制度，以及由国家直接审批调控制度。对于除军事机关、非赢利性的教育、文化、卫生、社会福利设施等五类用地仍作为“公益用地”划拨外，其他“公益用地”、“建设用地”取消划拨取得，而一律实行国家垄断征购与市场竞购。除军事机关、五类公益事业用地以外，其他机关、团体凡修建楼堂馆所的新征地一律冻结50年至100年。对于机关、团体就地拆除、翻新、改造、新建应层报国家或省级主管机关批准，防止公共财政支出向非生产领域倾斜。对于划拨用地单位和其他竞购用地单位，亦应缴纳公益事业税、国有土地使用税；如将公益性用地改为生产经营性用地，亦应征收国有土地使用所得税，或营业税、增值税等。
6.以持有产权为纽带，渐进性地推进农业现代企业制度建立。(1)突破地域、人员、制度等障碍，在较大范围内招商引资、开发农业、请能人规模承包，推行集约经营。(2)培植一批跨区域、跨经济流向的龙头企业，形成“三资企业+农业+农户+农民土地持有产权”、“基层外贸公司+农户+农民土地持有产权”、“外贸口岸+外贸加工企业+农户土地持有产权”，依靠龙头企业，开拓市场，推行“订单农业”，带动农产品参与竞争。(3)积极创建以农民土地持有产权入股、多元结构的现代合作股份公司，起到示范效应与凝聚效应。(4)对发育成熟的专业公司，应按照规范要求积极包装上市。
7.培育以土地持有产权为纽带的农村区域市场、专业市场体系。粮食、蔬菜、牲畜、林特、水果、植被、公益设施等等都应按照专业化、行业化、区域化、规模效益的思路，按照前述几种滚动推进的办法，大力培植农村区域市场、专业市场、构建农业市场同工业市场、要素市场、境外市场同等竞争的平台，减少因市场级差所形成的“财富递减效应”。
责任编辑 于朝霞 《理论前沿》2009年第2期