国土资源部解读"百日行动":以租代征 此风不可长
“以租代征”，此风不可长！
——国土资源部耕地保护司负责人就“百日行动”重点答记者问
“以租代征”，即未经农用地转用审批，通过租用农村集体农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。这个问题，在全国各地不同程度地存在并呈蔓延之势。对2005年1月1日以来的“以租代征”问题进行集中查处，是这次土地执法百日行动的工作重点之一。
我们应该怎样认识“以租代征”行为，它对土地管理和调控产生了什么样的影响，为什么将它列为“百日行动”的重点，国土资源部将从哪些方面入手加大整治力度？就这些问题，国土资源部耕地保护司司长潘明才接受了记者的提问。
记者：打开互联网，搜索“以租代征”，0.17秒查到近40万条相关内容。“以租代征”已演变成一个热度很高的话题，它有什么样的特征和危害？
潘明才：说实话，作为一名国家土地行政管理者，我的心情非常沉重。“以租代征”作为一种新的违法占地行为，在很多地方普遍存在，甚至在一些地方大行其道。
最近，国家土地督察北京局对华北五省区市的调查发现，“以租代征”主要有六种表现形式，一是用地单位或个人直接与村委会签订协议租赁土地，二是基层政府直接租赁农村集体土地，三是基层政府转租农村集体土地，四是基层政府作为土地租赁中介人促成租地行为，五是村自行出租自己的承包地，六是村委会租用农户的承包地搞非农建设。
按照《土地管理法》的有关规定，只有兴办乡（镇）村企业和村民建设住宅，或者是乡（镇）村公共设施和公益事业建设，经依法批准可使用本集体经济组织农民集体所有的土地，其他任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地，或者使用依法征收的农民集体所有的土地；未依法办理农用地转用审批手续，任何单位和个人不得将农用地转为建设用地；除符合规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移之外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。对照法律规定，“以租代征”的几种形式共同的特征是，违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，规避依法缴纳新增建设用地土地有偿使用费，规避依法进行征地补偿和安置，规避履行耕地占补平衡法定义务，擅自扩大建设用地规模，非法出让、转让、出租农村集体土地用于非农业建设。严重违反了《土地管理法》的有关规定。
中央三令五申，要求从宏观经济大局出发，严把土地供应闸门，严控建设用地规模。可是，大量“以租代征”行为的发生，冲击了土地闸门效应。根据历年卫片执法检查的实际数据估算，每年我国新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。而在新增建设用地中，违法占用农村集体农用地的宗数、面积以及耕地面积，几乎都在50%以上，情况比较严重，而“以租代征”是主要的违法形式之一。这种行为不仅严重违法,而且严重影响了国家土地管理的秩序，也影响了国家宏观调控政策的有效执行和耕地保护目标的实现。因此，对“以租代征”这种违法行为，如果不采取有力的整治措施，将会带来非常严重的后果，土地用途管制制度和最严格的土地管理制度都将无法落到实处。
记者：国土资源部对“以租代征”是什么态度，已经采取了哪些行动？
潘明才：我们的态度很明确，就是坚决制止和查处“以租代征”，坚决纠正这种违法违规用地行为。
早在两年前，也就是2005年8月，国土资源部下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，非常明确地指出，严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地，依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为。
2006年5月，国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》中，要求各地认真组织对“以租代征”违法用地、闲置土地和别墅用地的清理，重点是对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》下发以来发生的各类违法违规用地的清理。对清理出的问题，要严肃处理，认真整改。
2006年6月，国土资源部办公厅发出《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，再次明确：“未依法进行农用地转用审批，国家机关工作人员批准‘以租代征’的，按非法批地从重处理；单位和个人擅自‘以租代征’的，按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理。”
同年8月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》即国务院31号文件规定：“未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过‘以租代征’等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过‘以租代征’等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。”
可以这么说，现行法律政策自始至终对“以租代征”没有松口，各地“以租代征”清理整治工作也取得了一定进展。如：北京市政府非常重视，在全市开展专项清理整治工作，对清理出的“以租代征”违法用地登记造册，列出清单，分门别类提出查处意见，目前已立案数和涉及面积数，分别占总宗数和总面积数的62%、63%。天津在全部“以租代征”违法案件中，共对10人提出行政处分建议，将5人移送司法机关追究刑事责任。
但从实际情况看，这项工作尚未引起各级地方政府高度重视，对“以租代征”还缺乏强有力的预防纠正措施，清理整治还很不全面、不彻底。也就是说，“以租代征”蔓延之势未得到有效遏制，有的地方甚至愈演愈烈。
记者：“以租代征”现象普遍存在，是不是意味着有很深层次的原因？
潘明才：“以租代征”的成因，确实是我们当前需要深入研究的问题。
从地方政府的角度来看，面对国家严格控制新增建设用地规模的宏观调控形势，有的地方不是从节约集约用地上找建设用地的出路，而是默许“以租代征”行为发生，甚至将“以租代征”看作是解决当地用地矛盾、发展经济的一种有效方式和重要途径。对用地企业来说，“以租代征”可以绕过农用地转用计划指标限制，不办理用地审批手续，快捷便利地取得建设项目用地。
不可否认，“以租代征”行为受利益驱动，还有着强大的经济动因。国家土地督察北京局一项对农民的问卷调查发现，73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地。这是个值得高度重视和研究的信号。随着我国市场经济的不断发展，土地价值不断升高，农民的土地一旦被征，依照法律规定只能一次性领取征地补偿费。而“以租代征”出租土地，甚至比自己搞种养业的收益要好，还保持土地所有权。受利益驱动，农民尽管知道“以租代征”违法，但还是愿意冒风险违法出租土地。当然了，这也在某种程度上反映出一些地方政府和农民的法律意识比较淡薄。但由于这种出租行为不受法律保护，从长远看，农民的收益不会长久。
与此同时，现行的法律制度不完善，查处“以租代征”违法行为难度很大。由于案件查处不到位，不但起不到震慑和警示作用，反而成了违法者大胆效仿的样板。
总之，对“以租代征”，我们的态度很明确，就是坚决纠正和查处，但因其牵涉面广、情况十分复杂，我们必须创新思路和办法，采取有针对性、切实有效的措施加以解决。
记者：这次土地执法百日行动，将“以租代征”列为治理重点，是不是思路将有所突破，办法将有所创新？
潘明才：这次“百日行动”，将“以租代征”列为治理重点之一。我们首要的任务是，刹风治乱，对当前“以租代征”滋生蔓延之势，要坚决说“不”。
要充分利用卫片执法检查等手段，将“以租代征”的情况摸清摸实，督促各地对“以租代征”进行全面清理，并将清理结果汇总报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。在此基础上，对发现的“以租代征”违法违规现象，各地要依照有关法律法规的规定，查处到位，认真整改。部将对各地查处纠正情况进行检查，并督促各地积极研究从机制上、行政上采取措施，防止“以租代征”违法违规用地发生。
在刹风治乱的同时，我们将研究解决深层次的问题和矛盾，创新土地管理机制，拿出长远有效的办法，引导用地单位和个人，包括农村集体经济组织依法依规用地，实现土地价值，维护农民合法权益。
我们将继续积极稳妥地推进征地制度改革，控制征地规模，进一步依法明确征地范围，对于依法征收的土地要合理确定征地补偿标准，拓展安置途径，切实保障被征地农民的合法权益，努力做到被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。同时，将进一步规范农村集体建设用地流转试点工作，在符合规划、计划的前提下，探索农民集体所有建设用地使用权的实现形式和管理措施。此外，严格界定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点的内涵、范围和规模，防止违背农民群众意愿，损害他们的利益。对于农村乡镇企业、公益事业、公共设施建设的必需用地，将在规划修编和计划指标编制中通盘考虑，作出安排，尽可能满足合理的用地需求，加快新农村建设，促进农村经济健康发展和地区经济的繁荣。